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适应疫情防控常态化 优化社区治理共同体

在我国,无论是官方背景还是“草根”背景的社会组织,在与政府的关系中都处于相对从属的地位,这导致社会组织参与社区治理的政府认可度较低,自主性不足。专职化的科层治理可以加强社区社会组织参与社区治理的“在地合法性”。本文基于对社区社会组织参与社区治理合法性的分析,提出疫情防控常态化形势下社区共治理想结构的设想——优化社区治理共同体。

社区社会组织参与社区治理合法性不足

在基层社会治理方面,村(居)委会扮演着“全能型”的权威角色,承担大量行政事务,包揽大量本应由社会组织承担的公共事务。我国社区社会组织普遍存在规模偏小、结构松散、资金支持不足、服务体系不完备等问题,其参与社区治理大多为局部、阶段性或象征性地参与,在满足社区居民日常需求、社区协商决策等方面的服务能力和权力较弱,这在一定程度上制约了其向纵深发展的治理,其获得政府和公众认可的能力与预期也存在差距。

现有政策文件以“发挥社会力量的协同作用”对社区社会组织提出治理要求,支持社区社会组织作为在地居民的沟通平台和社区治理实践的行动主体,发挥提供公共服务、反映居民诉求等作用,这使得社区社会组织积极向政府靠拢,寻求参与社区治理的“认可性”身份。但现有制度安排并未对这一身份给予太多支持,社区社会组织参与社区治理的行政合法性较低,很少参与社区议事、协商决策等实质性治理内容。同时,一些基层政府尚未意识到社区社会组织的优势和作用。治理现实与治理政策的要求错位,使得社区社会组织的参与热情和自治力量无法充分发挥,当社区真正发生危机时无法承担其协同治理责任,出现短暂的“社区治理失灵”。

加强社区社会组织参与社区治理的“在地合法性”

党的十九大报告提出“社会治理重心下移”的治国理念,这个重要转变就是要将更多权力下放到基层,形成多元互动的社区治理网络。2017年中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出引入社区社会组织参与社区治理,为当下基层社区治理提供了政策依据。社区社会组织的能力建设与治理工作难以离开政策及在地权力机构的支持与引导,一方面需要基层政府对社区社会组织进行“行政松绑”;另一方面,社区社会组织也要获取政府部门与服务对象的信任与认可,提高在地合法性。

现代科层治理不仅是一种权威化治理,还是一种专职化治理。专职化治理展示了科层治理的横向维度,体现了分权化、专业化原则,形成一种“技术化治理”。专职化治理可以充分发挥组织的专业优势,通过技术赋权实现科层的有效治理,克服权威化治理等级化、单一化、信息传递链条长等缺点。社区治理是一项专业性和技术性较强的工作,比如社区社会组织培育、居民参与、志愿服务时长记录和积分兑换等,这些技术由专业的社会组织提供会产生更好的效果。

社会组织的在地合法性要在与当地环境中的人建立关系后才能确立。在社区环境中,社区的主要关系可大致分为社区权力精英与普通民众。社会组织要与普通民众建立良好的关系,最重要的是绩效表现与声誉,而与社区权力精英建立合作关系则需要一个制度框架。社会组织只有得到了两者的认可和支持,才能拥有较高的在地合法性。现实中, 社会组织的在地合法性除了来源于政府的授权(行政合法性)以及服务对象的认可(社会合法性),还有一个重要来源是组织绩效、声誉和与当地权力精英建立合作关系(情境合法性),这也是社会组织获得当地社区认可的必要条件。

为此,社区社会组织应在基层权力机构的授权与引导下,运用专业技术手段开展社区治理工作。当治理重心下移到基层,街道办事处、社区居委会等代表基层权力的治理机构的社会动员能力被新型扁平化的基层社会结构消解。社区社会组织可以承接社区居委会的一些社会服务性事务,形成基层党组织、社区居委会和社区社会组织三方共治的基层治理共同体,还可以凝聚居民力量,打造居民自治共同体。例如,新冠肺炎疫情发生后,民政部发布的《关于调整优化有关监管措施支持全国性社会组织有效应对疫情平稳健康运行的通知》提出,“中央财政支持社会组织参与社会服务项目支持范围,支持社会组织开展疫后服务”。政策文件确立了社会组织在疫情防控治理中的专业性身份与必要性,社会组织也在政策的支持下通过提供专业服务帮助政府实现科层的“技术化治理”,推动了疫情防控常态化形势下社区工作的开展。

同时,社区社会组织应充分发挥在地优势和枢纽优势,协助政府建立居民诉求反馈机制,承担“向下传递政府福利资源,向上传达社区居民诉求”的职能,扮演治理主体的重要角色。例如,新冠肺炎疫情发生后,广东省广州市各社区内的社工服务站利用“红棉守护热线”,及时、精准地回应社区困境家庭与人群的困难和需求,扮演好“上传下达”的角色。如此一来,社会组织便可在基层政府、社区权力精英以及居民当中获得良好的组织声誉,加强了社会组织的“在地合法性”,进而基层政府也就愿意且放心将更多、更重要的社区事务交由社会组织承接。

适应疫情防控常态化,优化社区治理共同体

第一,构建良性循环的社区治理生态群落

在一个社区里,需要有领导组织、参与组织以及服务对象。在城市社区,社区居委会就是领导组织,社区服务机构和社区社团是重要的参与组织,居民既是服务对象又是广泛的参与群体与社区力量。在农村社区,村委会就是领导组织,但社区社会组织的发展严重不足。缺乏社会多元治理氛围的农村社区,村民自然也无法组织起来形成社区力量。因此,疫情防控常态化形势下需要构建基层党组织领导,村(居)委会负责,社区服务机构和村(居)民自治团体协同治理的社区治理生态群落。

第二,加强社区社会组织在社区决策、民主协商等方面的主体治理,避免流于形式的被动参与

被动参与会导致“盆景式”的治理结果,在突发风险来临时无法有效抵御危机。

第三,明确社区治理主体的角色定位和权责要求、各主体间的合作模式及相关制度安排

治理主体间的协商对话、沟通妥协和持续的深度合作,可以有效解决基层社会组织在突发事件面前无意愿、无组织、无权力等应急治理失灵问题,使社区领导组织、社区参与组织和服务对象形成风险共担的共同体,促进社区治理精准化。在具体的实践领域,基层权力机构需依据社区实际情况设置权力边界,明晰各参与主体的角色和地位,建构彼此信任、合作互助的治理格局。在项目执行过程中,基层权力机构要通过场地提供、经费支持、购买服务等方式进行培育扶持,以契约代替行政嵌入,激发社区社会组织的治理积极性。社区社会组织与社区居委会、街道办事处等权力主体进行互动时,应在基层政府提供的政策、资金支持与互惠性治理机制前提下,加强服务居民能力的培养。通过多方共同努力,促成基层主体协同共治格局的成熟。

编辑:丁琰珏socialworkweekly.cn

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