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社区基金会案例研究:美国经验与中国路径

2016年,中国慈善联合会和敦和基金会联合发起“敦和·竹林计划”,支持我国青年学者开展慈善研究。项目得到了来自海内外青年学人的热情响应,目前已奖励和资助了百余名青年学人开展课题研究。近日,新华公益联合中国慈善联合会、敦和基金会推出“竹林论善”系列,将陆续展示这些青年学人的优秀研究成果,打造一场慈善思想的盛宴。今天是第七篇——

摘要:2014年是美国社区基金会诞生一百周年,这一年,中国社区基金会也突然获得政府的高度关注。本文介绍社区基金会的美国经验和中国路径,第一部分梳理了美国社区基金会的历史脉络、功能、运作模式,第二部分介绍中国社区基金会,选择了千禾基金会、桃源居基金会和深圳社区基金会试点三个案例。这三个案例代表了中国社区基金会发展的三条不同路径:千禾基金会代表由公益慈善行业的专业人士发起的社区基金会,强调以社区为基础培育公民、发展公民社会;深圳桃源居社区发展基金会代表由房地产企业家发起的社区基金会,将地产规划和社区规划结合,探索人居社区的商业模式;深圳社区基金会试点是政府推动的代表,致力于通过社区基金会改革政府社区治理体制。从比较和案例中可以看到,中国社区基金会的出现受到全球化的强烈影响,但也表现出地方性的不断的重新建构,未来中国社区基金会可能呈现多元复杂、相互交融的局面。

2014年,深圳市开始社区基金会试点,一时,社区基金会成为公益行业关注的焦点。在广东省千禾社区公益基金会成立五周年庆典上,徐永光先生谈到中国的八种基金会形态,将社区基金会排在第一,定位为“可持续社区的构建者”。不过,正如徐永光先生提到的那样,在中国,什么是社区基金会,社区基金会如何运作筹款,如何促进公众参与、推动社区发展,尚处在探索和试验阶段。
2014年也是美国社区基金会诞辰一百周年,在这过去的一个世纪,美国社区基金会的组织形态经历了巨大变迁。1914年,第一家社区基金会在克利夫兰诞生,它主要作为公益信托机构存在,如今,美国社区基金会的功能已远远超出了公益信托,发挥社区领导力、搭建跨界合作平台是社区基金会的核心竞争力。相比于其他类型的基金会和其他社区组织,社区基金会应该如何定位自己?它的核心价值如何实现?对这些问题的探索从未停止。
在中国,社区基金会这一概念是舶来品。如果严格按照美国社区基金会定义,或者全球资助者联盟的标准,尚无任何一家中国基金会是西方“典型”意义上的社区基金会。但是,这并不妨碍中国模式的创造。硅谷社区基金会CEO艾米特·卡尔森认为,从组织形式上说,社区基金会不是类似麦当劳的连锁店,它不生产标准化的产品,没有标准化的流程,它更像大学,每所大学都有自己的特色和架构。因此,每家社区基金会也因自己的服务对象、社区环境、领导风格的不同,而区别于其他社区基金会。
在中国,实践者也从不同方向探索社区基金会。本文介绍了三股主要潮流。第一股潮流以千禾基金会为代表,它的主要推动者是公益慈善行业的专业人士,在理念上,强调以社区为基础培育公民、发展公民社会。第二股潮流以深圳桃源居社区发展基金会为代表,它由房地产企业家发起,将地产规划和社区规划结合,探索人居社区的商业模式。第三股潮流以深圳社区基金会试点为代表,它自上而下由政府推动,期待通过社区基金会改革政府社区治理体制。
虽然社区基金会模式理念迥异,但从大方向来说,其服务社区的使命是相同的,“本地资源、本地利益相关者、本地解决方案”是社区基金会的核心特征。
本文介绍社区基金会的美国经验和中国路径,分为三个部分,第一部分介绍美国社区基金会。美国是社区基金会历史最悠久、最成熟的地区,本文将梳理其历史脉络、功能、运作模式。第二部分介绍中国社区基金会,以千禾基金会、桃源居基金会和深圳社区基金会试点为案例,探讨社会基金会本土化的三条可能路径。最后,基于美国经验和中国实践,提出中国社区基金会发展的政策建议。
一、美国社区基金会
(一)社区基金会的功能、运作模式和历史沿革
美国第一家社区基金会克利夫兰社区基金会诞生于1914年,这也是全球第一家社区基金会。目前,美国有700余家社区基金会,总资产超过500亿美元,2011年资助总额达到42亿美元。不过,值得注意的是,美国社区基金会的“贫富不均”比较显著,2012年的数据显示,在700多家社区基金会中,资产排名前300的社区基金会占到总资产的90%以上。其中约160家社区基金会拥有一亿美元以上资产,约30家社区基金会资产在5亿美元以上,大多数社区基金会规模较小。
社区基金会最初是作为公益信托机构存在。克利夫兰基金会的创立者是信托公司主管弗雷德里克·高夫。早期社区基金会是不进行募款活动的,资本全部来自信托公司或者银行闲置的信托资金。美国当时存在大量的闲置信托资金,这些资金的委托人去世了,而委托人关于资金用途的嘱托,因为社会经济环境的变化,已经无法兑现(比如受益人或受益组织不再存在)。这些闲置下来的资金不仅发挥不了任何用途,而且还消耗着管理费用,成为信托公司的负担,于是,根据美国法律,高夫决定,将这些闲置资金设立社区基金会,本质上是公益信托。社区基金会的管理结构也非常简单,银行管钱,并从投资收益中收取一部分作为管理费,剩余的部分交由资助委员会用于公益目的,资助委员会成员主要由政府官员、法官和银行任命。
二战后,社区基金会的组织结构和功能有了巨大变化。首先,是社区基金会采用公司制结构,即理事会取代“银行+资助委员会”成为唯一最高的决策机构。这一结构变迁,使社区基金会挣脱了银行的束缚,获得了更大的发展空间。随着这一变化,社区基金会的资本运作更加灵活,理事会可以摆脱一两家银行的控制,自由选择银行和投资组合。对于一家资产千万美元以上的基金会,平均可以达到10%以上的年投资收益率。
同时,社区基金会服务捐赠者的功能得以增强,公益信托的形式也更加灵活。每家社区基金会都管理着成百上千个规模不等的基金。这些基金有完全由理事会决定用途的非限定基金,也有由设立的机构和个人指示用途的限定基金。一些社区基金会还设有用于支持基金会行政开支的基金和支持特定社区项目的基金,形式多样。
早期社区基金会吸引遗产捐赠,而近三十年来社区基金会的资产增长主要由在世捐赠者拉动。捐赠者可以设立基金,社区基金会将根据捐赠者的建议决定资金用途。相比于捐赠者自己成立基金会,这一形式实现了管理上的效率。社区基金会还开展捐赠者咨询业务,提供公益行业信息,协助捐赠者做出最明智的决定。
社区基金会不仅服务个人捐赠者,也服务慈善机构。它替社区公益组织管理资金,通过规模效益实现更高的投资收益,慈善机构虽然需要向社区基金会缴纳管理费,但仍然大大节约了成本。对于社区基金会来说,管理费收入支撑了社区基金会的行政开支。2012年对46家资产超过2.5亿美元的社区基金会的统计显示, 管理费收入占到基金会收入的75%,平均每年4百万美元。
需要强调的是,这些基金绝大多是永久性的保本基金,即不花本金,只使用投资收益。这种财务模式,对社区基金会的资产规模提出了较高要求,一个有影响力的社区基金会通常需要千万美元的资产规模,但这也保证了社区基金会的百年基业和可持续性,它成为社区慈善资金的蓄水池,调节着资金流。
90年代以来,由于新政策法规的出台,营利性公司也可以受理公益信托业务,而且因为投资公司的专业性和资金规模,它们的投资收益率要好于社区基金会,也就是说,捐赠者在营利公司设立的同样数额的基金,每年可以产生更多收益用于资助。这冲击了社区基金会的公益信托业务。面对这一挑战,社区基金会在重新寻找自己的价值定位。
相比于营利性公司,社区基金会的优势在于丰富的社会资本,它连接着非营利社区、企业和政府,并且,它与社区主要捐赠者家庭长期互动,建立起深厚的相互信任关系。一个历史悠久的社区基金会,它的触角已经深深嵌入社区的关系网络,并成为这一网络的节点。
利用这一网络优势,社区基金会拓展了捐赠者服务的广度和深度。例如,硅谷基金会与硅谷企业建立了合作伙伴关系,代为运营企业社会责任业务。这一业务源于2008年金融危机,企业面临财政困难,无力独立运营企业社会责任部门,因此将这项业务交由社区基金会承接。再如,社区基金会为美国近来十分流行的捐赠者俱乐部(Giving Circle)提供后台支持。社区基金会还与美国大数据公司合作,通过捐赠记录分析需求和趋势,为捐赠者和社区基金会运营提供数据支持。社区基金会非常重视捐赠者关系维护,通过组织各类社交活动(如捐赠者和受益人见面会)培养社区认同,让捐赠者拥有家一般的温暖。
更重要的是,社区基金会不仅满足于公益信托这一功能,它更强调发挥社区领导力,搭建跨界合作的平台。社区基金会本身通常不具备某一特定领域,如环保、教育的专业服务技术,但它的优势在于资源整合、组织协调。针对某一社会问题,它可以召集相关方开展讨论,并提出政策建议。某些时候,社区基金会扮演了民意机构的职责,它搜集来自社区的意见,为政府决策提供依据。例如,波士顿基金会就扮演“社区智库”的角色,针对社会议题,它委托研究机构搜集分析数据,并通过组织论坛推动理性对话和政策变革。同时,社区基金会不满足作为捐赠者的中介资助主流慈善机构,它们积极发起公益项目,并且有耐心实施长期计划。波士顿基金会在80年代就长期资助草根机构以改善城市的贫困社区,这一颇具风险的项目也取得了筹款上的成功。
(二)社区基金会的发展环境
社区基金会所面临的环境大致可以分为如下三个面向:社区慈善;行业生态;政策环境。本文将就这三个方面一一阐述。
美国的社区慈善十分活跃,拥有种类繁多的社区组织,学者将美国社区慈善机构分为九类。这九类组织包括:(1)社区基金会(2)联合之路(United Ways);(3)联邦制机构(federated organizations)的地区支部,多针对特定人群和领域;(4)针对特定群体(少数族裔、同性恋者、女性、特定宗教信仰)的基金;(5)服务特定人群、资助特定领域(如教育、医疗)的社区公共基金会(community-based public foundations);(6)捐赠者俱乐部(giving circle);(7)移民成立的向出生地捐款的社团;(8)因非营利医院转制为营利医院而成立的社区医疗基金会;(9)营利性慈善中介公司。
其中与社区基金会关系密切的主要是社区的联合劝募机构——联合之路。联合之路也有着悠久的历史,与社区基金会类似,它也将社区发展作为使命。只不过,联合之路是全国性的机构,在各社区设有分部,而社区基金会是各自独立的。另外,在运作方式上,联合之路强调在工作场所募捐,吸引人们收入的盈余,各慈善机构以会员形式加入,获得共同筹募的捐款。而社区基金会吸引人们资产的盈余,设立永久性资金池,替慈善机构管理资产。不过,近年来,联合之路和社区基金会的区别越来越模糊,两者之间的合作也在加强。
无论是联合劝募还是社区基金会,它们在社区慈善中都处于枢纽位置,联合劝募节约了慈善机构的募款成本,而社区基金会降低了资产管理成本。社区慈善组织通常规模较小,它们通过联合劝募和社区基金会提升了财务管理的效率。同时,联合劝募和社区基金会都利用自己的平台优势,协调组织慈善机构、政府、企业共同解决社会问题,发挥集体影响力。
从社区基金会的行业发展来说,它得到了莫特、福特、礼来等私募基金会的支持。上世纪八十年代,私募基金会联合社区基金会行业协会支持社区基金会发展,为社区基金会提供配套资金和技术支持。配套资金的形式是特殊的“挑战型配套”(challenge grant),即如果社区基金会没有募到最低标准要求(或承诺)的数额,则挑战失败,资助方将拒绝给予资助,这样的方式使资助发挥了杠杆作用,同时强调社区基金会自身需要具备一定的募款能力。而技术支持则包括一对一咨询、人员培训、行业交流等,主要目的是帮助社区基金会募款成功。
私募基金会之所以青睐社区基金会,是因为他们相信,社区改善需要依赖本地机构,而社区基金会的本地知识和资源将为私募基金会的全国性项目提供帮助。
从地域上,因为对资产规模的较高要求,社区基金会通常活跃于资本富余的城市地区,并通过设立地域基金、地区办公室辐射乡村。地域基金是专门用于某一特定区域的基金,由独立的委员会管理,委员会负责筹资、资助和募集基金的运作经费,所挂靠的社区基金会则提供资本运营和后台支持。从法律关系上,社区基金会的理事会负有最终责任,需要批准地域基金委员会的决策,但地域基金的委员会实际上拥有充分的自主性。另外,美国还存在州级社区基金会,它可以说是社区基金会的社区基金会,最为典型的是内布拉斯加州社区基金会。因为地广人稀,不少社区基金会规模较小,州级社区基金会就鼓励各地小社区基金会在州级基金会设立基金,由州级基金会代为投资管理,提高管理效率。
从政策环境上说,社区基金会是公募慈善机构,即资金来源于公众,而非单一的个人或组织。它享有比私募基金会更为有利的发展环境,比如,美国私募基金会每年要支出净资产的5%,而社区基金会则没有这一强制的支出限制,在税收上,社区基金会也享有更多优惠,也就是说,个人在社区基金会设立的基金比自己单独成立私募基金会,可以获得更多税收减免。这些优惠政策,都鼓励个人捐赠社区基金会,而非自己设立家族基金会。
总之,美国的社区基金会是公益信托机构,它为个人和机构管理公益基金。但是,它的功能又远远超过公益信托,它利用自己的社区网络,发挥社区领导力,为跨界合作提供平台。美国社区基金会享有政策优惠,并长期得益于私募基金会的支持。同时,社区基金会间、社区基金会与其它社区慈善机构间的合作,也改善了社区基金会的生存环境。
二、中国社区基金会
与美国的社区基金会类似,中国的社区基金会也起源于城市社区。目前,中国慈善业界对什么是社区基金会尚无共识,但相比于其他类型的基金会,社区基金会致力于社区发展(而非专注于社区发展的某一领域,如教育、卫生),它更强调资金来源、服务人群的本地化。
中国的《基金会管理条例》及其他相关法律框架内其实并没有社区基金会的类别。实际上中国社区基金会的实践是受到全球性的社区基金理念,尤其是美国社区基金会理念的强烈影响,是一个全球化影响下的社会自我建构的理念和实践过程。本文在选择案例的时候,强调那些认同社区基金会概念,并将其作为发展方向的慈善机构,本文的案例——广东千禾基金会、深圳桃源居和一些地方政府都是目前明确提出要向社区基金会方向发展的慈善机构。
追溯中国社区基金会的起源,离不开中国城市社区管理体制改革的大背景。当单位制体制逐渐被打破之后,工作场所和生活社区的连接被切断,相应的附属于单位的社区公共服务也被剥离,社区中出现了公共服务缺位的情况,而政府的基层管理机构——街道办事处及其居委会又没有足够的资源来弥补缺口或协调有关方面,因此,在街居体制之外,城市社区的发展需要新的资源供给者和参与者。
在这一过程中,开发商、物业公司对商业化小区承担了基本社区公共服务提供,而对于流动人口社区、城乡结合地带,公益组织成为社区发展的重要参与方之一。但是,社区建设的复杂性和资金需求,又超过了物业公司和单个公益组织的能力,近些年,新的参与者不断涌入社区建设中,例如业主委员会和社工机构,而社区基金会也是其中之一。
在中国社区的制度环境中,社区基金会的功能是什么?它的运作模式又是怎样?本文通过三个案例,介绍三种不同的中国社区基金会道路。
(一)培育社区好公民:广东省千禾社区公益基金会
广东省千禾社区公益基金会(简称:千禾基金会)成立于2009年,为广东省当时社会组织政策开放后注册的第一家无业务主管单位的非公募基金会,它由企业家和学者共5人联合发起。社区基金会一般是以地域为基础的,但是千禾基金会在成立之初,并不专注于珠三角地区,它以“社区发展”为使命,在全国范围内开展项目,推动各地的社区发展。
千禾做社区发展的切入点是支持社区内的成长中的草根组织和个人。基金会的理念是相信社区发展的核心是人的改变,当人人都参与社区志愿活动,社区的善治才有可能实现。否则,如果仅仅是外部资源的注入,而没有内在的改变,社区的发展就不是可持续的。而在社区中培育公民的重点,不是自己亲自介入,而是寻找社区内有潜力的个人和组织,激发这些内生力量的活力,并借助这些草根组织带动整个社区参与的氛围。
千禾的发起人有丰富的社区工作的经验,它们了解资助对象,也深知社区草根组织的众多瓶颈。其中关键的瓶颈之一,就是缺乏资金,尤其是缺乏非限定性资金,让草根组织可以实现自身的使命和价值,而不只是为了生存而只是单纯迎合资助方的需要。在当时大多数草根组织缺乏募款能力,草根组织在当时难以注册,它的非正式性进一步增加了募款的难度。千禾作为基金会,想要解决的,就是草根组织的资源问题。
在资助草根组织的手法上,千禾基金会借鉴了洛克菲勒兄弟基金会的“战略慈善”,即投资于人。基金会不可能一直为草根组织供血,而基金会也没有那么多资源养活草根组织,因此,核心在于培育人,进而通过人把机构做强,使机构有更强的获取资源的能力。为此千禾基金会在早期还没有注册之前就建立了千里马基金和过桥基金,千里马基金专门为草根组织领导人提供工资和组织发展费用,而过桥基金则是为草根NGO在旧有项目结束,新项目经费还不能及时到位情况下提供的支持经费。这在当时的中国还是前所未有的。
为了贯彻了战略慈善的理念在资金资助方面,千禾基金会也在当时较早引入了社区基金会的专业资助的理念,千禾基金会强调这种资助的专业性,每一笔资助,千禾会和受资助机构(千禾称他们为合作伙伴)都会梳理项目流程、资金使用、评估方法。每一笔资金分为2-3个阶段分次拨付,并进行阶段性评估。千禾十分强调评估,评估的目的是发现问题,有针对性进行能力建设,每一次的评估,可以说是一次对合作伙伴的咨询服务,有秘书处和外部专家的参与。千禾也通过评估,了解合作伙伴的需求,调整项目设计。
由于资金有限,千禾的资助期限较短,通常为一年,如果效果优秀,合作伙伴可以通过再申请获得新一年的资助。这种短期资助让合作伙伴始终有危机意识,不依赖千禾,积极从多种渠道获取资源。同时,千禾还创新性地发展“资助+”模式,也就是不仅仅为草根组织提供资助,而且还提供相应的能力建设、行业交流、资源对接的机会。这样,千禾的受助机构和个人也能得到其他基金会的青睐,例如南都基金会的“银杏伙伴”和“景行计划”的获选个人或机构,不少是千禾推荐的。
在资助区域和类型方面,千禾经历了两次大的调整。第一次调整,千禾不仅资助直接在社区开展活动的组织,而且开始调整到重点资助枢纽型组织或平台型机构。广西安典公益文化交流中心就是其中的典型,它针对民间公益机构开展能力建设、主题沙龙、观影会、议题推动、公益书库等。这类平台型机构是其他社区组织的支持性组织,规模虽小,但能力很强,通常由经验丰富的非营利行业工作者创立,在当地民间组织网络中处于节点。千禾当时想在全国各地推动社区建设,抓住各地的“节点”,也许是最有效的方式。千禾称这套资助逻辑为“关节理论”:手指头是服务人群,指关节是直接服务社区人群的社区组织,腕关节是支持社区组织的支持性组织、肩关节则是像千禾这样的资助型基金会,虽然腕关节(支持性组织)和肩关节(千禾)离直接服务人群较远,但是抓住肩关节和腕关节,就能带动整个手掌。
第二次调整,则是资助区域的收缩,千禾从全国范围收缩到重点关注千禾基金会所在的珠三角地区。这一点,让现在的千禾更接近一般意义上的社区基金会,即以特定区域为基础。之所以做出这样的调整,最重要的原因还是资金有限,而在在其他地区的项目评估较难,很难真实了解项目的成效,而资助范围收缩,可以使千禾更了解合作伙伴的情况。千禾要把珠三角区域的民间公益事业做深做透,学习珠三角地区经济发展的产业集群经验,千禾基金会致力于培育珠三角的“公益集群”,构建完整、良性的公益生态。这种面上的收缩,实际上反倒是扩大千禾全国影响力的契机。千禾致力于打造珠三角地区的地方经验,并力图以地方经验来推动中国社会的整体变革。
千禾的注册资金虽然只有200万元,但是依靠“资助+”模式却发挥了基金会秘书长胡小军所说的“非捐助影响力”。它的影响力甚至影响到全国,在2013年首届“中国基金会评价榜”上,千禾基金会与南都公益基金会、中国扶贫基金会等一道获得国内基金会的“金桔奖”,排分第一,彰显出社会对千禾理念与价值的认可。
一个小型的社区基金会为什么能够发挥出“资助+”的影响力?这也是因为千禾不仅仅把自身看作资助单位,而且还看作社区动员和策略联盟的平台。作为珠三角的社区基金会,千禾和社区内知名大学、地方政府、各类NGO支持机构、传媒和其他地方基金会等有着广泛和丰富的联系,并有着长久的战略合作关系。例如千禾基金会将广州慈善会和当地的环保组织,推广自行车出行的NGO组织:拜客广州连接起来,合作举办乐善骑自行车活动,为当地的罕见病和癌症重症患者提供救助善款就是一个很好的体现这种战略合作打造公益集群的案例。公益集群的形成依赖组织之间的相互连接,建立信任,减少交易成本,实现社区内的规模效应和集体行动,千禾基金会在这方面可谓多管齐下,不但直接支持社区中的民间公益机构,尤其是支持那些政府和市场缺位、但公益组织活跃的社区议题,例如流动人口社区问题。另一方面也大力支持那些公益领域中的支持性机构,推动他们开展能力建设等活动,此外千禾基金会还积极和当地的企业基金会以及国际基金会合作,形成基金会的联合资助。更长远的,基于战略慈善的考量,千禾社区基金会还积极营造社区公益文化,改善慈善的大环境。这方面最负胜名的是叫做益动广州的健行劝募活动。它是千禾基金会和扶贫基金会合作的项目,通过户外长跑运动募款,公益机构参与其中,募来款项全部归属公益机构,而千禾则搭建这个平台,用企业赞助支持运营经费,这极具宣传效果的项目使广州城因为公益而热闹生动起来。可以看到,千禾基金会在这方面也将联合劝募的理念融合进自身的社区基金会的理念之中。千禾基金会还关注教育和学术研究,持当地大学的学术和教育活动,并积极支持青年公益组织。
值得一提的,和美国更多的是私人捐助不同,中国很多捐赠的组织者是政府和事业单位。千禾还发挥和强调自己的专业性,为佛山传媒集团、佛山市慈善会、南海区民政局、南海区慈善会、西樵镇政府、广州日报、东方历史研究基金会等多个单位提供专业公益服务,累计管理公益资金达1200万元。千禾协助这些机构决定资助机构、管理和监督款项使用,并收取2%到10%大小不等的管理费。
千禾的发展得益于有一线工作的专业经验、了解民间公益的秘书处,和支持社区发展、理解公益专业化、产业化的理事会。同时,国际基金会的经验也启发了千禾的思路,这包括洛克菲勒兄弟基金“战略慈善”理念,纽约社区基金会的公益信托理念。千禾还从美国罗宾逊基金会学习由理事会成员承担基金会运营经费的思路,并学习韩国美丽基金会的人人可享受捐赠喜悦的理念。2013年,千禾基金会参观了美国硅谷社区基金会,借鉴其为捐赠者开展的公益咨询业务。千禾基金会有意以硅谷社区基金会为标杆,在珠三角这个世界上最大的城市群建立一个广具影响力的社区基金会。
不过,虽然在资助方面千禾基金会已经和美国社区基金会比较相近,但是在资本保值增值方面,千禾基金会还与美国的社区基金会有着明显的不同,从基金会功能上说,千禾尚无成熟的的公益信托业务,尤其在个人捐赠者业务和资本运作增值方面。在资金方面,千禾没有一个永久资金池可以产生稳定的投资收益。这与中国的公益法律制度框架有关,但更重要的是,永久性的保本基金会的观念很难被捐赠人接受,大部分捐赠者希望看到立竿见影的成效,对把捐款用作公益组织资本积累的理念比较难接受。
公众对慈善缺乏了解和信任的环境,也是千禾进一步筹集资金遇到的障碍。同时,作为社区基金会,需要面临有政府背景的慈善会和家族基金会的竞争。基金会注册门槛低和监管宽松,使捐赠人更倾向于建立自己有更多控制权的家族基金会,而非捐赠社区基金会。当然,这种情况并非完全无法改变,建立捐赠者信任、优化捐赠者服务、与狮子会等捐赠者团体合作是一个可能的方向,通过千禾的专业和社会网络撬动体制内的资源,也可能是另一个方向。当然,这些问题要想在短期内突破还并不容易。
(二)地产开发与社区营造:深圳桃源居的社区基金会
桃源居的社区基金会探索如何以商业和公益相结合的方式,将商业地产开发和人居社区营造结合起来。这一想法受到联合国人居社区的启发,开发商意识到社区参与、公益组织对社区治理的重要意义。在早期,开发商直接捐赠草根社区组织,后来则通过捐赠社区基金会为社区公益组织输血,进一步厘清了公益和商业的关系。在这一过程中,开发商和桃源居社区公益组织进行了一系列制度和管理的创新,明晰了公益资产的产权问题以及公益组织与社区主要机构的关系。
桃源居的社区基金会与其他地区的社区基金会有两点不同,第一,它的服务范围主要在桃源居集团开发的楼盘区域,同时支持全国其他地区社区基金会的筹建(图1),第二,社区基金会是桃源居公益体系的一部分,其运作、管理与公益体系的其他部分紧密相关。
桃源居公益体系有三个组成部分——社区基金会、公益中心和社区组织 (图2)。社区基金会包括全国性的“桃源居公益事业发展基金会”和“深圳市桃源社区发展基金会”。因为桃源居地产开发不仅在深圳,还包括天津、重庆等地,因此全国性的桃基会为各地桃源居的社区组织提供资金,同时支持全国各地在建的社区基金会,而深圳的桃基会则专注于深圳地区的桃源居社区。在桃源居公益体系中,社区基金会的功能是“输血者”和“风险投资者”,通过资本运作为公益资本保值增值。
桃源居公益体系的第二部分是公益中心,它连接社区基金会和社区组织,也是社区组织的枢纽。具体来说,公益中心管理、支持和监督桃源居的社区组织:一方面,它为社区组织提供办公场地,统一采购行政物资,通过承接桃基会的捐赠,为民间组织提供资金;另一方面,公益中心协助社区组织进行人才培养和选拔,理顺管理体制。同时,公益中心运作桃源居社区的公建资产,并收购了物业公司。
第三部分是社区组织,社区组织又分为由盈利能力的民非组织,如社区体育俱乐部、社区餐厅,和需要依靠资助生存的公益组织,如老年协会、妇女邻里中心。这些社区组织都直接为居民提供服务。
桃源居公益体系的这三个部分紧密联系,并在资源上互相支持。全国性的桃基会定向捐赠公益中心和深圳桃基会的资本金,并通过资本运作为资金增值;公益中心管理社区组织和社区资产,将取得的利润捐赠给深圳桃基会;深圳桃基会获得公益中心、全国性桃基会和桃源居集团的捐赠,资助社区组织发展。这一体系将资源整合起来,用能盈利部分(社会企业、公建资产运作)补贴不能盈利的社区组织,并通过资本和资产的集中运作实现收益最大化。

图1 桃基会全国范围内培育社区基金会情况一览表

图2 桃源社区公益组织体系结构
全国性桃基会成立于2008年,是当时全国第一家促进地方社区发展的基金会。在社区内建立基金会的想法起源于联合国人居社区理念。桃源居集团董事长李爱君是澳籍华人,在澳洲生活过,对西方社区治理、社区基金会早有关注。2002-2003年,桃源居集团董事长李爱君走访了全球42个人居社区,发现这些社区里的公益体系非常发达。通过公益组织,社区居民有了参与社区事务的渠道,可以自己组织起来为社区提供服务。她意识到,开发商可以投入大量资金用于硬件建设,但是社区治理需要居民参与,而居民参与需要通过公益组织完成。
于是,李爱君从几万业主海选了形象大使赴澳洲学习,用教授当地人木兰太极舞换取学习了当地社区义工管理方法。业主意识到社区组织的发展需要稳定的资金流,不能仅仅依靠企业直接输血,他们发起了老年协会、妇女邻里中心、志愿者中心、义警队以及桃源社区这些社区草根组织。并建立相应的基金,但是这些基金因为双重管理体制,很难注册成基金会,只能挂靠官办机构,比如老年协会的老人基金挂在民政部老龄委,妇女邻里中心的妇女基金会交给全国妇联。这些基金接收来自桃源居集团的定向捐赠。
2008年,随着基金会登记管理体制的改革,桃源居公益事业发展基金会在民政部注册成立,整合了这些分散的基金,2012年,深圳桃源社区发展基金会的成立,专注深圳桃源居社区的发展。社区基金会的成立使开发商分清了企业身份和社会责任,也使社区组织的资助渠道更加明确、稳定。
社区基金会的成立也进一步整合了社区公益组织,使社区基金会和公益组织在财务上紧密联系,这一点区别于其他联合国人居社区,也区别于其他地区的社区基金会。在西方人居社区,公益组织间只是松散的联系,而在桃源居,社区基金会是民非组织的主要输血者,而民非组织经营性活动获得的利润也会回流到社区基金会统一支配,也就是说,在财务上,民非组织与社区基金会不是完全独立的。同时,因为对社区民非组织的集中管理,社区基金会也成为了社区公益组织与企业、政府沟通合作的主要平台。因为这一平台,社区公益组织与企业、政府社机构的合作途径变得更加清晰。
桃源居社区管理借鉴了西方人居社区的理念,尤其意识到“自下而上”社区参与、公益组织对社区管理的重要作用。但理念落地的过程中,面临着两个制度性问题,第一,是开发商捐资建设的公益资产的产权问题,第二,是公益组织与开发商、其他社区主要组织,尤其是和社区党委、居委会等的关系问题。
在产权问题上,李爱君认为,中国社区管理需要有“集体所有制”这样一个概念,公益组织的资产、开发商在征地合同外增建的公建资产应该是集体所有的。但是在城市社区,“集体所有”并不是一个明确界定的概念,所有权、经营权、收益权如何归属?法律没有明确的界定。
拿桃源居社区来说,在1997年第一批业主入住的时候,桃源居社区附近是垃圾填埋场,政府没有派出单位进驻社区,水、电、治安等基本生活需求都没有保障。于是,业主自己组织了义警队,并与开发商联合起来向政府反映诉求。在这过程中,开发商与业主结下情谊,并主动承担起社会责任,在土地出让合同之外自己出资增建了公建设施。但是,这部分公建设施在合同规定之外,产权不清,2006年公益中心成立之后,来自公建设施的收益流入公益中心,补贴社区建设的其他开支。但是,一些业主认为这种安排不合理,即公建设施的收益权应属业主,而非开发商主导的公益中心。2010年,桃源居要提高物业费弥补物业公司的亏损,与业主协商未果,产生冲突,业主公开质疑公建设施的产权问题。李爱君于是关闭了公益中心三个月,在政府主持下邀请法律专家理清公建资产的产权,最终,将桃源居的公建设施的产权划为三类——国有资产,私有资产和社区集体所有资产。其中,社区集体所有资产是桃源居的独创,这部分资产包括两个部分:征地合同内的属政府授权社区企业经营管理的资产;由开发商增加投资建设,所有权及经营权归开发商,但开发商今后将转赠给社区桃源人家业主成员享有的共用设施。对于开发商在征地合同之外增建的公建资产,一部分属于开发商私有资产,即产权、经营收益权归开发商所有;一部分属国有资产,并经政府授权由公益中心经营,收益流入社区基金会用于桃源居社区;一部分属于社区集体资产,即所有权及经营权归开发商,但开发商今后将转赠给业主的共用设施。
公益组织落地社区面临的第二个制度性问题,是与政府派出机构、驻桃源居社区民非企业(清华实验学校、幼儿园、人民医院社康中心等)、开发商、物业公司、业委会等主要社区组织的关系问题。社区公益组织是城市社区新兴的主体,如何将社区公益组织纳入社区管理体系,尚无成熟的先例,需要制度上的创新。桃源居探索了社区多元主体共治的机制,简称“六方联席会议”,六方指“社区党委、社区居委会、社区工作站、业主委员会、公益中心和物业公司”,社区重大事项需经过“六方联席会议”。虽然这一会议的决策没有法律效力,但具有实际约束力。在“六方联席会议”中,各方的权、责、利得以界定,各方的资源得以整合。
另外,社区公益组织的治理和重大决策,是通过社区基金会/公益中心的理事会达成的。理事成员为李爱君及社区公益组织主要负责人,社区党委书记为监事会成员,业主代表、驻社区民非组织代表作为咨询委员会成员列席会议。
桃源居模式提供了一个商业和公益相结合的案例,开发商出资设立社区基金会,通过发展社区公益组织改善社区服务。与通过商业手段提供社区服务不同,公益组织更强调居民的参与、自治和互助,这增加了社区的社会资本。开发商也将商业思维引入公益机构,提升了资源利用的效率,例如,开发商给基金会一次性注资,通过资本运作为公益资本保值增值,又如,通过公益中心收购物业公司、发展社会企业补贴公益开支,使整个体系能够可持续发展。
开发商选择设立社区基金会,而非直接捐赠社区组织也有长远的战略考虑。一方面,开发商的企业身份和社会责任得以分开,社区基金会的存在,让社区组织在开发商结束开发、退出社区后仍有资金来源。另一方面,社区基金会的公益身份使它成为一个多方合作、协商的平台,而不带过多的商业色彩。
商业给社区公益带来效率和资源,但也存在着风险。2010年开发商与业主的冲突体现了如果商业和公益关系不清晰,社区公益就可能面临来自居民的质疑,严重影响公益组织的公信力。直到现在,其实桃源居社区基金会仍然面临类似的质疑。从法律关系上,开发商和社区基金会是独立的,但在治理的层面上,仍然是开发商主导,居民代表可以为社区基金会决策提供咨询,但决策权仍主要掌握在开发商。从资金来源看,桃源居基金会虽然以地域为基础,具有社区基金会的核心特征,但企业出资的特征,使其更像美国的企业基金会。在财务管理上,桃源居社区基金会的公益资金仍主要由开发商进行管理运作。目前,桃源居社区基金会没有接受居民捐赠的计划,居民可以给具体的社区项目捐款,但不能成为社区基金会的主要捐赠人。尽管社区基金会规定,所有权移交政府,经营权和收益权归属社区居民,但由于居民对社区基金会的治理参与有限,社区基金会的“集体所有”性质并不能完全体现。
不过,虽然存在这些潜在的风险,桃源居的社区基金会的意义在于,正如饶锦兴指出:“在中国住房建设管理体制和社区建设管理体制分割的条件下,开发商主动承担社会责任实现从住房建设者到社区建设参与者的角色转换,克服或者说缓解了特定历史背景下社区治理的困境。在国家推进新型城镇化建设的现在和未来,住房建设和社区建设如何有效衔接、结合,仍然面临很多鸿沟,桃源居模式为我们提供了思考的空间”。
(三)政府主导的民间慈善:深圳社区基金会试点
2014年3月,深圳市出台了《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》,自办法出台之日,深圳市社区基金会如雨后春笋般兴起,截至2015年7月,有13家社区基金会在民政局登记,其中新成立的有12家,在未来一年,还会有更多社区基金会在深圳登记注册。
深圳政府关注社区基金会来自于桃源居社区基金会的影响。2008年桃源居公益事业发展中心在全国登记成立,号称是全国第一家促进社区发展的基金会,得到了市政府和当地学界的广泛关注。一些学者也走出国门,参加社区基金会的国际会议,并组织翻译国外有关社区基金会的资料, 并通过慈展会等渠道进行宣传。其中,学者饶锦兴编译了彼得·沃肯霍斯(Peter Walkenhorst)等人编写的《本地使命,全球视野:21世纪的社区基金会》,采用了该书对社区基金会的定义——本地资源、本地利益相关者、本地解决方案。这一定义,也为政府和业界广泛接受。
2013年,在桃源居李爱君董事长的推动下,深圳市民政局将鼓励建立社区基金会列入工作计划,桃源居公益事业发展中心与民政局合作,希望在全市范围内挑选几个社会组织基础较好的社区进行社区基金会试点,例如,宝安区海裕社区基金会在2013年就被选为试点社区,开始筹备社区基金会。不过总体来看,2013年政府推进社区基金会的步伐是比较缓慢的。
2014年初,深圳市委副书记戴北方赴广州,与北师大公益研究院院长王振耀探讨社区基金会。回到深圳之后,戴书记在全市基金会领导人的座谈会上提出了推动社区基金会的想法,得到了桃源居基金会等慈善组织的响应。3月31日,暂行办法正式出台,并选择经济发展较为落后的光明新区作为试点。
深圳市政府推动社区基金会是基于如下三点考虑。首先是希望通过社区基金会改善社区治理机制。自2005年以来,深圳市投入大量资源加强社区建设,政府在每个行政社区设立社区工作站和社区服务中心,并通过政府购买服务,为每个社区服务中心配备社工。但是,社区中社会力量没有充分调动,居民参与不足,也缺少能支持居民自发成立的民间组织的机构,因此,政府希望通过设立社区基金会,使“社会力量和社区居民在基层社区治理中真正发挥主体作用,让慈善真正成为一种巨大的社区建设力量,同时也为全国改进社区治理方式、增强社区发展活力,提高社区治理水平发挥示范带动作用”。
其次,政府希望社区基金会能够丰富社区慈善资源,将慈善资源留在社区。深圳市拥有丰富的慈善资源,全国知名的基金会,如壹基金、万科基金会、腾讯基金会都位于深圳,但是大量的慈善资源并没有留在社区,市政府希望通过社区基金会让慈善资源回馈社区。另一方面,社区慈善机构、民间组织缺乏长期稳定的资金支持,而这些社区慈善组织能够直接帮助社区中的贫困、弱势群体,社区基金会可以为这些机构提供必要的资金支持。
最后,市政府认为,社区基金会有助于培育社区的慈善文化。深圳是一个移民城市,尤其需要“平等、互助、博爱、共享”的慈善文化,而社区基金会是帮助每个居民实现慈善理想的平台。
为了促进社区基金会生长,《暂行办法》规定社区基金会的注册资金为100万,低于基金会管理条例的200万要求。在政府的广泛动员下,12家社区基金会筹齐了注册资金并登记注册,其中9家在社区层面设立,3家在街道层面设立。
深圳新成立的12家社区基金会因为发起背景、政府支持力度、发起人积极性、社区构成等因素而呈现出不同的特质。总体而言,新成立的社区基金会在吸引人才、项目运作和募款方面面临不少挑战。
人才是社区基金会面临的最突出问题。非公募基金会每年支出用于行政开支和人员福利的比例不能超过10%,以目前社区基金会的支出水平,是无法聘请一个专职工作人员的。在试点的光明新区,因为新区管委会的支持,社区基金会使用政府购买社工服务的经费为社区基金会安排了一个专职副秘书长,由新区管委会配合社区基金会从当地社工中筛选。而其他不作为试点的社区基金会目前尚无专职工作人员,兼职秘书长在社区工作站、社区服务中心或社区股份公司任职。
募款是大多数社区基金会面临的第二大难题。社区基金会的注册资金一般由街道和社区党委动员当地企业募集,试点的光明新区则动员了全市大企业,一次性筹集了1470万元。不过,深圳社区基金会的注册资金不能动本金,这是参照国外社区基金会的理念,将本金通过理财进行增值。政府希望把全市社区基金会的注册资金统一交由市慈善会进行理财,但目前这一方案进展缓慢,因此,社区基金会只能重新募集资金用于项目资助。对大多数基金会,募款的难易程度与理事成员,尤其是理事长的积极性直接相关。不过,依靠政府动员和理事成员的私人关系来募款并非长久之计,社区基金会需要有优秀的项目和服务捐赠者的理念。但是,目前基金会缺少专业人才设计运营优秀的项目,一些基金会甚至没有给予捐赠者任何有关基金会活动的反馈,这对后续的捐赠不利。
最后,如何设计优秀的项目也让一些社区基金会头疼。社区对于慈善服务的需求是巨大的,如何利用有限的资源产生最大的社会效益是社区基金会面临的难题。目前,一些社区基金会主要依靠社区服务中心提供的信息来决定资助项目,尚未进行独立的社区调研和项目策划,实施之后,也缺少项目评估的环节。一些秘书长表示,并不明确社区基金会未来的工作方向。
对于大多数新成立的社区基金会,人才、捐赠、项目主要通过政府资源获取,尤其利用了街道办事处、社区工作站和社区服务中心的人力、信息和社会网络资源。不过,政府也十分清醒地意识到,政治动员并非长久之计,社区基金会离不开民间力量,必须由民间力量来治理、运营。在深圳试点中,政府机构或派出机构的人员通常只作为监事监督社区基金会,不作为理事参与决策,他们积极鼓励民间人士主导基金会的治理和决策。
政府的推动对于社区基金会有很大的积极意义,可以说,没有政府的大力支持,这些社区基金会很难诞生。因为政府的推动,社区基金会充分使用了体制内的资源,并通过体制内资源撬动社会资源。例如,光明新区的新羌社区基金会吸引了社区内企业职工的捐赠,坪山社区基金会获得了大量来自私企的捐赠。
深圳对社区基金会的政策优惠,使热心社区事务的居民有了自治、服务社区的平台,因为政府的宣传,新成立的社区基金会得到了媒体和公众的广泛关注,例如,正在筹备的蛇口社区基金会是纯民间自发形成的,89个居民发起人用豆选法产生了理事,用罗伯特议事规则组织理事会讨论。蛇口社区基金会还未正式登记就吸引了不少眼球和资源,政策环境的宽松也为基金会的治理创新提供了条件。
不过,社区基金会的成长并非一朝一夕,目前,大多数新成立的社区基金会离不开政府的培育和支持,一些秘书长估计,这一需要政府大力扶持的阶段将至少持续三年。从美国经验来看,三年对于一家社区基金会只是刚刚有了雏形,成熟的社区基金会通常都要经历十五年以上的成长期。政府是否能够给予长期支持,以怎样的形式给予社区基金会支持仍是一个未知数,深圳社区基金会的未来值得长期关注。
三、结论与建议
2014年可以称之为中国的社区基金会年,社区基金会似乎突然间获得政府的高度关注,除了上述三个案例,其实社区基金会已经在北上广地区都都在逐渐推广。这股洪流究竟是昙花一现,还是有着强劲的持续的生命力,现在看来还是不确定的。从上述三个案例中,我们可以看到中国社区基金会的出现受到全球化的强烈影响,但也表现出地方性的不断的重新建构。在我们的观察中,正如同在公益慈善领域发生的其他议题一样,这些概念大都是承接全球化的跨国影响,但是承担者因为自身的位置和愿景目标不同,却呈现出不同的路径。由民间公益自发的社区基金会在运作上更接近于美国的社区的基金会,但是却资金往往不足,发展需要漫长的时间。而商业发起的社区基金会有相对稳定的资金,但是由于产权难以完全隔离,公信力会常常受到质疑,而影响未来的长期发展。政府主导的社区基金会发展迅速,也最具有政策和制度创新的影响力,但是由于政府自身的官僚体制效应,基层往往是应对上级,而难以对民间有真正的动员力,不过它的意义也是不可缺少的,就是它形成政府认可的大势以后,有助于更多的慈善家敢于试水,组建更多的民间意义的社区基金会。未来的中国社区基金会,可能如同志愿者、社会企业、NGO这些概念一样,在全球化的影响下,形成不同的版本,也呈现出多元复杂、相互交融的局面。

编辑:涂才婷socialworkweekly.cn

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