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广东社会组织管理体制改革观察:左手培育,右手监管

“社区大锅饭”是千禾社区公益基金会支持的社区厨房项目之一,旨在让街坊邻里更熟悉,增进社区融合。(千禾社区公益基金会供图/图)

(本文首发于2018年12月20日《南方周末》)

在“社会组织野蛮生长、公益慈善事业狂飙突进”的十年里,广东以开放社会组织登记为切口,激活民间社会组织发展力量,打开了社会组织发展的新局面。

巴索风云已经很久没有照料他两个放在办公室阳台上的堆肥实验箱了,里面已开始长虫。

“玩垃圾”是巴索风云十年前养成的习惯。2009年,因反对一个垃圾焚烧厂的选址,巴索风云与小区业主们共同呼吁停建垃圾焚烧厂,寻求对话。

垃圾焚烧事件结束后,巴索风云并未停止行动。相反,他在自己小区志愿组织垃圾分类,后在民政部门登记注册了公益机构“宜居广州生态环境保护中心”(以下简称“宜居广州”),推动垃圾分类减量。

与“宜居广州”诞生几乎同步,广东从给社会组织登记注册“松绑”开始,进行系列改革,以适应不断增长的社会需求。

学者称2008-2018年为“社会组织野蛮生长、公益慈善事业狂飙突进”的十年,广东以开放社会组织登记为切口,激活民间社会组织发展力量,打开了社会组织发展的新局面。在当下,如何既能加强监管,又护住民间热情仍是摆在社会组织管理者面前的“新”课题。

在广东,壹基金、千禾基金会、红树林基金会等社会组织扎根珠三角,旨在推动社区公益创新、救灾、环保与可持续发展等。左图是千禾社区公益基金会工作人员合影。(千禾社区公益基金会供图/图)

民间热情

巴索成为“民间垃圾处理专家”,几乎是“一夜之间”完成的。

2009年,巴索仍是隐匿于互联网一隅的普通网民。当年9月,广州传出拟建某垃圾焚烧发电厂的选址消息后,当地居民都炸开了锅,所在小区的论坛每天都有上千个帖子讨论此事。

“垃圾焚烧究竟有没有害?”围绕这个核心问题,巴索与小区居民每日都在网上扒资料,10月中旬,论坛开辟“垃圾焚烧专版”,巴索成为版主之一。

也就在那数十天的高强度学习中,巴索得出自己的结论:垃圾填埋与焚烧都有危害,仅仅发起邻避抗争不能解决问题,从源头上做好垃圾分类,再考虑焚烧填埋才是可选方案。

数月间,着急的居民采取各种方式表达诉求,逐步迎来转机。

2009年12月15日,巴索在小区论坛向所在区区委书记与区长发出邀请函,公开邀请他们参与业主座谈会。他还将邀请函送至区信访办及区政府收发室,希望两位官员都看到。

有媒体以整版刊登了这位广州普通市民发出的邀请函。巴索说,当时如果书记不应邀,他将取消会议,以避免非法集会的风险。

这一担忧终究是多虑了。区委书记应邀,并重申番禺垃圾焚烧发电厂项目“正式停建”,充分听取各方意见后再于2011年重启。垃圾焚烧事件阶段性落幕。

无独有偶,2009年10月,广州青年陈嘉俊与广州公益机构和高校公益社团的伙伴因骑行道路不畅,组成“拜客·广州”小组,策划“我要送一辆自行车给市长”的活动,以期推广绿色出行理念。3个月后,团队成员见到市长并成功送出自行车及建议书。

那些年,广州以开放的城市氛围著称。2010年,由大学生组织成立的恩宁路小组制作了数百页关于广州市恩宁路改造建议;2011年,“拇指妹”申请公开广州计划用1.5亿元办光亮工程的可行性研究报告,时任市建委主任亲自出面回应并约见拇指妹,称“青年人关心社会公共事件是对的”。

作为改革开放前沿的深圳,同样在社会需求的推动下,试水改革。

早在2004年,经济改革走在前列的深圳市成立行业协会服务署,统一行使行业协会业务主管单位的职责,强力启动行业协会民间化改革,行业协会在人、财、物与原业务主管单位脱钩。

“比中办、国办联合印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》早了11年。”深圳社会组织研究院院长饶锦兴认为,这与深圳经济发展密切相关。

深圳社会科学院副研究员徐宇珊则在她的论文研究中,将这一改革概括为“三小步”中的第一步,2006年,深圳行业协会继续民间化改革。

登记注册入手

2011年6月5日,巴索获颁中国环保公益领域颇受关注的重要环保奖——第四届SEE·TNC生态奖的绿色生活者奖项。

巴索回忆,当时他与朋友在小区发动志愿者参与垃圾分类,重复劳动,见效不大,“见不到希望”。正迷茫如何继续时,电视上不断播报的社会组织管理体制改革的信息引起他的注意。

2011年7月,广东省委省政府印发《关于加强社会建设的决定》,文中提到:广东省作为改革开放先行地,经济社会发展“一条腿长,一条腿短”的局面还未根本改观,社会事业发展相对滞后,社会结构不尽合理,公共服务供给不足等;“立足广东改革开放”、“鼓励地方基层、群众试和闯,允许在社会建设上先行先试”。此前,社会组织成立既需登记备案,还需找到业务主管单位,俗称“挂靠”。据《中国民间组织报告》统计,2006年至2011年,中国民间组织增长率持续下跌,双重管理制度被视为束缚中国民间组织发展的核心问题,也是改革关键。

同年底,广东媒体以《广东社会组织可直接登记 不再需要挂靠主管单位》为大标题预告这一消息。

次年初,巴索抱着探路者的心态找到了广州市海珠区民政局。意外的是,负责接待的工作人员详细地向他解释注册步骤、所需材料,注册极为顺畅。

2012年7月1日起,广东社会组织除法律法规规定需要前置审批的以外,业务主管单位均改为业务指导单位,由民政部门直接审查登记。广州年内出台12个文件政策,扶持社会组织的发展,包括降低登记门槛、简化年检程序等。

事实上,早在2009年,改革前沿的深圳已完成前述改革第三小步,实现社会组织登记管理体制的突破。

2009年民政部与深圳市政府签订《推进民政事业综合配套改革合作协议》(以下简称《部市协议》),以全面探索直接登记的管理体制,并授权深圳市开展基金会登记试点。

壹基金在深圳落户被视为《部市协议》最显著的效果。影星李连杰曾为壹基金注册为公益基金会四处奔走,深圳市民政部门得知情况后积极联系,最终推动壹基金公益基金会于2011年1月11日正式落户深圳。媒体誉之为“中国公益慈善领域的里程碑式事件”。

依据徐宇珊在其论文中的统计数据,2009年-2012年间,深圳市共新登记基金会47家,其中公益基金会5家。

也因如此,三个小步构成的“深圳社会组织登记管理体制改革”项目获得了“2010年第五届中国地方政府创新奖”。

此时,珠三角地区还提供了社会组织发展的其他土壤。2009年,时任中山大学副教授朱健刚与原广东省狮子会会长刘小钢等企业家和学者,发起创办中国第一家以社区命名的基金会“千禾社区基金会”。“那个时期,千禾的资助理念就聚焦在人的发展上。”中山大学副教授周如南认为这样的资助理念显然在当时的基金会中独树一帜。

陈嘉俊发起的社会组织“拜客绿色出行”在2012年底注册成立,在那之前,为数不多的资助来自千禾社区基金会近4万元的小额资助。2011年-2012年,“拜客·广州”以志愿小组的方式完成数件大事:推动广州市政府公开PM2.5信息,联合多方力量呼吁保留非机动车通行的小洲便桥等等。

千禾的资助持续了数年。陈嘉俊也完成从青年行动者至公共政策倡导者的转变。

“宜居广州”在成立后,于2012年底得到首批广东省省级培育发展社会组织专项资金30万元。这项资助由省财政厅和省民政厅联合发布,择优选择三百余家社会组织实行分类扶持,条件是成立3年以下的社会组织才可申报。

培育与监管如何平衡?

公益慈善领域媒体人黎宇琳曾对广州的公益发展历史作梳理。他认为2012年放开社会组织登记注册后,监管部门对“非法社会组织”作出的行政处罚逐年增长。

黎宇琳提到,分歧到达顶点时,广州民政局在网上公布《关于取缔非法社会组织的工作细则(征求意见稿)》,舆论一片哗然,仅“非法”如何定义就争论不休,不少社会组织担心这将成为“口袋罪”,易被误伤。

为此,安平公共传播公益基金牵头主办一场“官民对话”,题目即为“在规范与激活之间:社会治理创新论坛”。在中山大学马丁堂,汇聚了数十位广州本土学者、律师、人大代表和公益从业人员,就此与广州民政局的官员展开对话。

“民间代表中较多理性表达的,也有说话尖锐的。”组织者之一的周如南记得出席的民政部门官员是两位,更多的是社会组织、媒体人和学者,体现了圆桌精神。

时任广州市民政局宣传法规处副处长的李锐当场表示将最具争议的第三条第一款考虑予以废除;媒体评论广州官方与民间社会组织的发展层面,已经基本形成一种良性沟通、渴求共识的态势。

周如南回忆,2014年6月16日审议通过的《广州市社会组织管理办法》其实在社会组织登记注册上也有细节改进。例如取消了社会团体和民办非企业单位的注册资金要求,由“实缴制”改为“认缴制”;社会组织被允许在民宅内办公,不必租用昂贵的商业写字楼;年检制度被改为年度报告制度。

当时媒体报道,“长期以来困扰草根组织的‘缺钱、缺人、缺场地’或不再是其登记的障碍。”

开放登记时间更长的深圳则于2014年在全国率先建立社会组织综合监管体制机制,梳理形成监管责任清单,加强日常监管、引入约谈机制等。

“最早建立随机抽查制度”,饶锦兴认为这是监管机制中较为重要的一点。2014年10月,《深圳市社会组织抽查监督办法》出台。

在另一方面,孵化培育社会组织的工作也在继续推进。

2014年初,广州启动首届“社会组织公益创投活动”。此后,政府拿出的资金逐年递增,从1500万元到1850万元,2016年增至2240万元。2017年首届广州社会创新奖甚至将年度致敬奖项颁给了广州市社会组织公益创投活动联合劝募平台,广州市民政局领奖。

深圳社会组织总部基地(福田)、罗湖社会创新空间、龙岗社会创新空间等各区社会创新空间相继开放。业内人士认为,这些空间多承担了社会组织孵化的作用。

2015年落地的罗湖社会创新空间早期定位为社会组织“孵化器”,强调为社会组织赋能,给初创组织起步提供综合支持、专属贴身的咨询服务等。

再寻创新空间

2016年3月16日,国内首部慈善法在第十二届全国人民代表大会上审议通过,并于同年9月1日起正式实施。这意味着中国公益慈善领域有了第一部专门法律。

参与立法的清华大学教授王名面对媒体时,特别为推动慈善法立法的广东、广州经验点赞。他称,慈善法草案中提到的慈善团体登记管理体制,广东是走在前面的。此外,网络募捐也有很多来自广东的案例。

因经济多元发展,以及慈善发展基础好,广东为慈善法的制定出台提供了丰富的地方实践经验和立法经验,从拥有全国首部规范志愿服务的省级地方性法规《广东省青年志愿服务条例》以及《深圳市义工服务条例》《广州市志愿服务条例》,到率先制定规范慈善募捐的地方性法规《广州市募捐条例》等。

慈善法正式实施前的2016年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见的通知》,肯定社会组织发展的重要作用,也强调社会组织的严格规范管理。非直接登记的社会组织严格要求业务主管单位。

多位学者据此观察,认为社会组织管理趋严,部分地区甚至重回双重管理制度。

饶锦兴则认为监管是必要的,监管是为了更高质量的发展。当下诸多“僵尸组织”“打擦边球”的组织还需管理。他同时提出《中华人民共和国慈善法》《民法总则》实施后,社会组织管理有法可依,需要创新登记“双重管理制度”,不是简单的放弃,相关部门的职责需进一步明确和规范,避免申请人因为找不到业务主管单位而无法登记社会组织的情形。

同时,社会组织自身也面临市场化发展的压力与挑战,寻求新的发展空间。

“我们都梳理哭了”,巴索坦承,这绝非夸张,而是真的感到无力。这一幕发生在2015年底的深圳某项战略梳理会议上。项目产品化逐渐成为社会组织发展潮流,可巴索与同事梳理来梳理去,发现“宜居广州”成立三年多,还没有一项业务称得上产品的。

面对公益组织转型的大潮,拜客主动缩减,人员分流。陈嘉俊也尝试推动社会创业,加入和的慈善基金会资助发起的顺德创新创业公益基金会(以下简称“顺德双创”)。和的慈善基金会位于佛山顺德,因企业家何享健近60亿的捐赠而颇受关注,顺德双创获得其中3亿元的启动资金。

顺德社会创新中心总干事李允冠介绍,顺德制造业发达,曾为“广东四小虎”之首。在社会组织培育方面,他们也积极开拓革新,在2012年师法中国香港与新加坡,在不能出台地方法规的情况下,以“法定机构”的创新形式开启改革,以专业支持和资源连接的方法推动顺德社会组织发展。

陈嘉俊分析,顺德背靠强大的制造产业,有很好的土壤。但如果不转型升级将面临产业空心化问题。当下顺德双创作为公益基金会,资助创业企业,是以新思路带动产业创新、留住人才,同样具备社会价值与公共价值。

深圳近年来频频创新,中国慈展会2012年底落地以来已成功开启六届,并于2016年首创中国社会企业认证标准;2017年,福田宣布将紧跟国际公益慈善潮流,打造社会影响力投资高地。

2018年11月24日,社企民间高峰论坛在香港举行,在粤港澳大湾区社会创新前瞻论坛上,包括广州市社会创新中心、顺德社会创新中心、深圳中国慈展会在内的多家机构共同发起《大湾区社会创新香港倡议》。

这意味着,新一轮的社会组织改革方向正在探索。

 

编辑:张倩socialworkweekly.cn

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