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【视野】丹麦社会救助制度的特征

丹麦是典型福利国家,其福利制度起步早,内容全、对象广。作为福利体系的一部分,丹麦的救助制度是很有特点且具备比较完善的制度。丹麦在发达国家之中“贫困率”是最低的。

在丹麦,由于基本上消灭了绝对贫困,因此社会救助的对象主要是处于相对贫困状态的社会成员。丹麦社会救助的对象是失业、老弱、疾病、怀孕、离婚、分居、配偶死亡等处于困难状态下的群体。由于丹麦的救助对象不是绝对贫困,而是处于一种“社会状态”下的困难问题,因此,丹麦的救助制度展开的过程体现了一种减少现金救助制度,更加重视解决具体问题,有的放矢施救的救助制度政策。例如,将重点放在提高失业人群的教育水平,以便更好地促进就业,其目的在于减少接受现金救助的人数,提高年轻人的受教育水平,限制领取现金救助的时间,促进失业人口再就业,并重点关注此类家庭中的孩子。

丹麦社会救助制度的展开过程

丹麦政府为了使公民在各种“社会状态”出现时能够获得稳定的收入,使这些群体能够不失体面地生活,在不同阶段出台了许多新的政策,大体上有以下几个阶段:

1.现金救助阶段。这一阶段的特征是典型的分配性的救助,主要特点是支付现金。丹麦的社会救助制度早些时候是基于“积极社会政策的法律条文”的现金救助金制度。现金救助金的申请者,不仅要满足收入和资产条件,还必须有失业、疾病、怀孕、离婚、分居、丧失配偶等“社会状态”。关于资产条件,申请者或者其配偶每人不能拥有超过1万克朗的资产,包括汽车和房产等。

2.生活救助阶段。这是社会救助制度采用的一般救助方式,这项制度主要受1976年的“生活救助法”改善分类型发放、制度整合化的影响产生的。在以前的分类型制度下,社会救助制度间的协作不能很好地进行,救助者需要多个行政部门进行审批,且多个部门之间不能很好地沟通。因此,原来的分类型制度,不仅使贫困者得不到很好的服务,且补助标准很难确定。为了解决此问题,引入了“生活救助法”,在对原有制度的整合之下,提供了以“社会状态”为标准,把日常生活困难的国民当作对象实施的社会救助。

3.重视就业援助阶段。1994年失业保险制度改革后,单亲家庭及有被抚养儿童的家庭的社会救助的基础发放额(25岁以上),从全职被保险人的失业金发放上限额的60%提高到80%;单身及和父母同居的家庭的社会救助的基础发放额(25岁以下)从全职被保险人的失业发放上限额的20%提高到40%;面向年轻人的发放标准与学生奖励金(SU)的发放标准相关联,从发放开始6个月后,发放额会削减为与SU相同的水平。同欧洲其他国家相比,丹麦失业率一直较低,但该国却是全球失业津贴最高的国家。拿到失业津贴的前提是,雇员必须成为政府认可的失业基金组织会员的时间至少有1年。据丹麦在2010年5月提出的财政改革方案,在过去3年里工作了52周的失业者,就能够在接下来的2年里领取相当于其过去平均收入90%的失业津贴。

同时,丹麦政府给予各种领取现金救助金的申领者发放一般住宅补助或者免税的特别住宅。一般住宅补助不是为了弥补全部住宅费用,而是为弥补余下的住宅费用。特别住宅发放是指发放金额是从总房租中除去一般住宅补助,剩下的纯房租超过每月2750克朗时发放补贴。但是,特别住宅的发放金额是按照发放期的长短设有最高限额。2011年社会民主党上台后,因为上限规定贫困线的推算值降低,于2012年1月起废止所有“现金救助金上限”。

丹麦社会救助制度的特征

1.发放标准更加关注接受救助的群体

丹麦的社会救助制度的发放标准原本是把国民年金的发放标准作为参照标准,但在1983年被废止了,1994年以后的标准与失业津贴发放的上限额和学生奖学金(SU)的发放标准联系起来。

2.重视就业援助

失业救助是丹麦社会救助的主要内容,因为丹麦的失业主要靠救助来解决。丹麦的现金救助金在1980年后设定了失业津贴发放上限,为了不阻碍促进就业,在制度设计上更加重视失业者的自觉性,激励他们积极就业。2000年以后,为了提高就业率也多次进行了改革,改革的结果是失业津贴的发放标准下降了,就业率上升了。

3.重视顶层设计

关于社会救助制度的发放标准的裁定权,在1970年扩大了地方的裁夺权,但其危害更加凸显了。因此,在1980年固定发放额的引入后,地方的裁夺权被标准化了。其结果是现行的社会救助发放标准是由中央政府来决定。但是,即使现在地方是按照个别需求决定追加发放,包含追加发放的总发放额也有超过失业津贴发放上限额的情况,但是实际上,基础自治体裁夺权被控制在一定范围之内。

4.削减现金发放

丹麦社会民主党实施的面向2020年的积极财政政策是包含大规模的现金发放的削减政策,现金发放的收入保障机能比以前逐渐缩小。还有官方的贫困线不能反映社会救助制度发放标准的决定方式,因不能充分反映每个人的需求,现金救助金的发放标准也有进一步削减的可能性。因此,丹麦的社会救助制度是否能充分发挥最低生活保障的机能,也关系到今后制度的改革与完善。

2013年4月的现金救助金改革是,发放开始6个月后的现金救助金的发放标准和学生奖学金(SU)合并,适用对象的年龄从25岁提高到30岁,这个改革意味着对于25岁开始到29岁为止的领取者的发放标准的下降。围绕这个问题是否合理,丹麦国内也在持续争论。这个制度改革的目的是作为劳动力市场政策的一环,改善年轻层的就业率。但是,丹麦的贫困定义,是把学生刨除在外的,对于年轻层,现金救助金的标准是否妥当的议论也很复杂。也就是说,学生奖学金的标准明显比丹麦的官方标准线低,学生是作为贫困标准的例外来对待的。

5.独特的理念

丹麦作为福利国家的典范,其福利制度的理念就是“没有人拥有太多,没有人一无所有”。尤其是丹麦劳动力市场局和各党派达成共识,认为社会救助制度是为了国民能够维持“适度的”生活水平,同时促进就业,不养懒汉。丹麦的失业率在金融危机前一直维持在较低的水平,与欧洲其他国家相比,丹麦失业率一直较低,在危机前一直保持着失业率不断降低的趋势,几近充分就业。危机后,丹麦又是欧洲国家中失业率回落最快的经济体,即使是受金融危机的影响,目前丹麦国内的失业率也仅是4%左右,不同于失业率高达20%的西班牙等其他欧盟国家,高昂的社会福利并没有让丹麦人坐享福利。

编辑:刘星宇socialworkweekly.cn

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