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【视野】德国失业保障制度的改革与探索

德国是最早建立社会保障制度的国家,并在二战后得到了充分发展且达到了高度繁荣。然而,20世纪80年代起,随着世界政治、经济、社会形势的发展与变化,“德国模式”的缺陷日益显现,高福利保障与低经济增长使德国经济一度陷入停滞。两德统一后的德国三任总理就经济疲软下的德国劳动力市场尤其是失业保障体系进行了改革,通过由“救济”到“促进”理念的转变及改革的实践探索,分别在解决就业问题、促进经济持续发展方面取得了阶段性的成果。 

德国失业保障制度的困境与改革

在经历了二战后欧洲福利国家发展的“黄金时代”后,德国曾拥有持续的经济增长、高比例的就业及成功的“社会模式”(建立了与就业和缴费相关联的公共社会保险计划、具有“家庭化”特点的欧洲大陆模式),在欧洲,“德国模式”曾被普遍认为是成功的经济和就业政策的代名词。当然,“德国模式”的不断扩充对国家财政形成了不小的负担,自20世纪80年代初起,国家支出占社会总产值的比重已经上升到48%,德国日益陷入了低经济增长下的高社会福利——高国家负债——高劳动成本——低投资——低增长——高失业的恶性循环中。20世纪90年代起德国的经济发展出现滞缓,经济增速呈疲软状态,失业率开始直线攀升。而已深深扎根于德国社会与民众思维方式中的“高福利社会保障理念”使彼时的德国经济陷入了更严重的困境。

为了缓解高失业率所带来的对政府财政、经济发展和社会稳定的不利影响,科尔政府在1998年颁布了《劳动促进法》,该法案在1969年《就业促进法》的基础上进行修正,希望通过合理地设定失业期间对失业者的补助以及制定有效的就业促进政策来试图降低失业率。虽然改革的呼声不断,但科尔政府的举措并未真正抑制社会福利的扩展,德国政府也依旧在改造“福利国家模式”的道路中探索。到了2002年,时任德国总理施罗德聘请了大众公司董事哈茨,并由其领导“劳动力市场现代化劳动服务”委员会对德国的劳动力市场政策进行改革,这就是后来为全球劳动力市场政策研究者所津津乐道的“哈茨改革”。

“哈茨改革”主要包含四部分内容,即“哈茨I”到“哈茨IV”四部各有侧重的改革法案。“哈茨I”和“哈茨II”于2003年1月1日起分别实施生效,两部法案的改革重点分别是“设立个人服务代理机构,为失业者提供就业优惠券”,“对于失业超过一年的失业者,政府要求其应当接受任何合法的工作,不管工作内容和薪酬高低是否能够令其满意”(哈茨I);“政府鼓励失业人员使用Me-plc个人企业、mini-jobs微型工作、midi-jobs小型工作的方式进行就业并提供相应的补贴”(哈茨II)。“哈茨III”于2004年1月1日实施生效,其侧重于对原本冗杂低效的公共就业机构进行改革,为其注入了市场化运作模式的力量。“哈茨IV”于2005年1月1日起实施生效,对原本的失业福利体系进行了大刀阔斧的调整,引入了“失业金II”的概念。

在改革之前,德国的失业福利主要包括三个主要部分,分别是失业保险、失业救济和社会救助。根据失业前的工资水平,失业者可以领取6-32个月的失业保险金,当其领取失业保险金达最长时限(32个月)并被终止领取后,其可以领取不受时间限制的失业救济金。而没有资格领取失业保险和失业救济的失业者,可以到地方政府领取没有时间限制的社会救济。

有例子表明,年老并拥有更多子女的失业人员所能获得的以家庭单位领取的失业金及救济金要远远高于一名没有子女的年轻工人的工资收入。德国惯有的高福利社会保障抑制了人们的工作积极性,过于优待的失业福利导致了社会激励机制的紊乱也使得原本在经济发展滞缓背景下的政府财政备受压力。而“哈茨IV”的目标无疑就是要缓解这样的压力,通过实施推行“哈茨IV”,德国政府将原来的失业救济和社会救助合并为“失业金II”,原来的失业保险变为“失业金I”。劳动者在失业后可领取“失业金I”,最长时间缩短为12个月(55岁以上者为18个月),没有资格领取或超过领取时限的失业者领取“失业金II”,“失业金II”为统一的待遇标准,与失业者失业前的工资水平没有联系。同时,在发放“失业金II”的同时,政府主管部门还会给失业者提供工作,在自身身体和精神状态能够达到工作要求的前提下,失业者不应当拒绝工作,否则将会受到降低失业金发放额度的惩罚。通过行之有效的改革和两届政府的努力(默克尔上台后仍继续深入推行劳动力市场改革),德国的失业率出现了好转。 

德国失业保障制度的调整与探索

虽然“哈茨改革”使陷入困境的德国劳动力市场得以振兴,取得了阶段性的成果,然而同科尔一样,施罗德最终也并未能使德国经济形势得到根本性的好转。甚至因为改革导致经济和社会局势的不稳定,在民众的抗议声中,施罗德不得不宣布提前举行大选。最终,默克尔取得大选的胜利上台执政。

默克尔执政之初便提出,新政府的经济目标就是促进发展和就业。在“哈茨改革”的基础上,默克尔深化改革并提出了综合性的改革政策,分别从营造良好的就业大环境、促进弱势群体的就业和增强劳动力市场灵活性三方面着手调整。

在营造就业大环境方面,默克尔政府除了继续进行社会福利制度改革,还采用了宏观调控刺激经济发展的手段,如提高增值税和高收入附加税、取消上下班交通一次性补贴、缩短儿童补助金发放时间、取消山区工人补助等措施,以此缓解了政府的财政赤字。同时,为刺激内需,默克尔政府通过打折、分期付款购买大宗消费品、举办各类消费品展览会来促进国内消费;并大力削减企业税负,进一步扶持科技创新企业和中小企业,以此增加国内企业的市场竞争力,促进就业并实现经济和社会的可持续发展。

“哈茨改革”和默克尔政府更深入的综合性失业政策改革使德国的失业保障观念从“救济导向”到“促进导向”的转变得到了实践,失业者不再仅仅作为福利社会中社会保障制度的享有者,而成为具有主观能动性的社会经济发展的促进者。“促进”成为国家规制劳动力市场,调整社会激励机制,推动经济发展的核心部分。曾经的失业保险、失业救助和社会救济的社会福利模式强调的是对劳动者失业后的生活保障,通过对失业者发放一定的救助金来替代其劳动所得,虽然最大程度地保障了其生活水平,但对劳动者本身及社会激励机制却造成了消极的影响。而促进就业的理念则表现得更为积极和广泛,作为一种积极的外化社会福利,政府限制救济手段但在提供就业咨询和劳动中介服务、劳动能力培养和更新措施等方面加大力度。通过这些促进手段对失业者进行帮助,赋予其再就业的能力,为劳动力市场注入新的活力。并且从解决个人就业的角度入手,与解决失业问题的普遍性政策(人员结构性、地区性、国家总体性经济政策)形成互补关系,完善就业促进体系。

然而随着全球老龄化高峰的到来和欧洲难民潮问题的应对方案以及随之而来的一系列对德国社会、经济和政治的影响,包括对现行社会保障制度的冲击。如何在制度的调整和改革中调和各利益相关者的矛盾,如何能够从根本上解决社会保障在时代进程、政治经济变化与发展中所产生的问题,这无疑向作为全球福利国家典范的德国提出了新的挑战。 

作者单位:华东政法大学

来源:中国社会工作杂志

编辑:钱娇socialworkweekly.com

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