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城市社区治理中“三社联动”机制的构建与完善研究

摘 要

20世纪80年代,随着改革开放的推进和社会经济转型,单位制度逐渐解体,原来由政府和企业承担的社会职能逐步回归社会,向城市居民集中居住的社区转移。社区作为社会的基本构成单位,承接了许多政府在经济体制改革、社会体制改革中剥离出来的职能,逐步发展成为社会管理和公共服务的主要承接平台。然而,随着经济社会的发展和转型,社区居民需求呈现多元化和差异化,在此背景下,仅靠社区自身提供社区服务已力不从心,社会组织和社会工作以其专业优势逐渐成为社区服务供给的主要主体,由此催生了“三社联动”的实践探索。

本课题研究共分为四个部分:

第一部分主要阐述研究的背景和研究意义,课题研究所使用的研究方法,以及整个研究报告的内容框架。

第二部分把“三社联动”机制的发展划分为“三社”互动基础形成、联动机制探索和着力推动三个阶段。并从经济社会转型、社区自身力量有限、社会成员需求多样、社区治理理念形成等方面分析了“三社联动”机制兴起的主要动因。同时,在对南京锁金村、苏州姑苏区和北京朝阳区 “三社联动”实践探索进行分析的基础上,从去行政化、理清“三社”之间关系、社区居民参与和项目化运作方面,分析了这些社区“三社联动”成功的主要经验。

第三部分以郑州市社区、社会组织和社工为调查和访谈对象,深入分析了“三社联动”在实践运行中存在的主要问题及其原因。调查结果显示,社区工作行政化倾向明显、社区基础设施建设滞后、专业社工数量稀缺、社会组织发育不足和居民参与意识淡薄是“三社联动”在推进过程中存在的主要问题。产生这些问题的原因包括:思想观念转变不到位、相关制度不完善、“三社联动”机制不健全、资金支持不足和资源整合力度较弱等。

第四部分从建立健全“三社联动”领导机制和工作机制;增加社区发展支持力度,建立财政保障机制;提升社会组织服务能力,完善其培育机制;加强社工队伍建设,健全社工人才培养和使用机制;培养社区文化,建立多元参与机制等方面提出完善城市社区“三社联动”机制的对策建议。

关键词:“三社联动” 城市社区 治理 多元参与

第一章 引言

一、研究背景与意义

(一)研究背景

20世纪80年代,随着改革开放的推进和社会经济转型,单位制度逐渐解体,原来由政府和企业承担的社会职能逐步回归社会,向城市居民集中居住的社区转移。社区作为社会的基本构成单位,承接了许多政府在经济体制改革、社会体制改革中剥离出来的职能,逐步发展成为政府社会管理和公共服务的主要承接平台。1985年开始,民政部倡导和推动社区工作,把社区概念引进城市居民的实际生活。1987年,社区服务在全国推广。1992年后,单位制彻底走出城市居民的生活,“社区发展”和“社区建设”的概念开始融入城市居民的日常生活中。到1999年底,我国有667个城市,749个市辖区,5904个街道办事处,11.5 万个居民委员会,社区的地位和作用日益重要。2000年,中共中央办公厅、国务院转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,明确了城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标。但在社区发展的过程当中,由于各种原因,一些建设结果偏离了提高社区服务和推动基层民主的目标。

2003年我国人均GDP首次突破1000美元,达1090美元。伴随着GDP跃进一个新的历史台阶,我国的经济结构也发生了重大变化,消费结构急剧升级,社会结构复杂多变,社区建设的战略地位日益凸现,中国正进入一个全面城市建设和社区发展的新时代。2004年10月,中共中央办公厅转发《中组部关于进一步加强和改进街道社区建设工作的意见》,社区建设的重点内容转向社区服务和基层政权建设并重。此后,城市社区得到了快速发展。

目前,社区不仅是人们生活的中心,且已经成为社会的基本构成单位。而在城市社区发展的过程中,随着社区居民生活水平的提高和服务需求的多元化,仅靠社区自身的力量难以满足社区居民的需要,社会组织和社会工作者也逐渐走进社区,共同参与社区治理。截至2014年底,全国共有各类社区服务机构31.1万个,社区服务机构覆盖率45.5%;其中:社区服务指导中心918个,社区服务中心23088个,社区养老服务机构和设施18927个,互助型的养老设施40357个,其他社区服务机构10.7万个。城镇便民、利民服务网点30.9万个。社区志愿服务组织10.9万个。

随着经济社会的快速发展,人口流动速度不断加快,城市空间结构不断变迁,城市社区治理的难度也相应增大。特别是在公共服务需求多元化的背景下,紧靠城市社区难以满足社区居民的公共服务需求。城市社区的发展,社会组织的不断壮大和社会工作者(简称社工)的不断融入,为新时期社区发展注入新的活力。一些地方也开始探索社区、社会组织和社工“三社联动”模式,试图通过“三社联动”来解决新时期的城市社区治理问题。2013年9月,《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为社会组织和社会工作者参与社区服务提供了更多的平台和路径,也对社区、社会组织和社工“三社联动”提供了更多的基础支撑。党的十八届三中全会明确提出创新社会治理体系,城市社区即是其中重要的内容之一。在此背景下,如何发挥政府、社区、社区居民、社会组织和社工多元治理主体的作用,构建和谐社区成为我国政府、学者和居民日益关注的焦点。

为此,研究“三社联动”时代内涵与兴起的具体动因,总结在实践探索中遇到的困难,深入分析如何完善“三社联动”机制,才能促进其健康发展,成为本课题研究的主要内容。本课题选取郑州市社区建设和社区服务作为样本,通过座谈和问卷调查,在全面了解社区、社会组织和社工“三社联动”机制运行情况、存在困难、发展方向的基础上,试图为“三社联动”机制的完善提出具有可操作性的对策建议,以促进平安社区、美丽社区、幸福社区和文明社区的发展。

(二)研究意义

随着经济社会的发展,城市社区居民需求日益多元化。同时,随着经济社会转型,失业、养老、疾病等问题成为社会管理和服务的主要内容。而仅靠传统社区,难以满足社区居民的多样化需求。在此背景下,研究如何加快推进“三社联动”机制的健康发展,激发在社区建设中多元参与、合作共治,完善基层社会治理,具有重要的理论与现实意义。

1.理论意义。“三社联动”是在城市社区服务需求日益多元化的背景下提出的一种新型社区治理模式,其发展还比较稚嫩,属于新生事物。随着社会的发展,越来越多的公共服务被社区承担,社区事务行政化倾向严重、人员不足、资金短缺、活力不强等问题逐渐暴露,此时社会组织和社会工作者起着弥补和支撑的作用。因此,探索“三社”高效联动有助于总结提升社区治理实践中形成的社区治理模式,丰富社会治理领域的研究成果。

2.现实意义。通过对“三社联动”机制的研究,对在社区治理实践中遇到的困难进行系统分析,提供解决对策,探索出一种适合郑州市的社区治理新模式,指导“三社联动”在社区治理中健康发展,更好的服务于居民,对建设一流社区,推动和谐社会建设进程,具有较强的现实意义。

二、研究方法

本文采用的是规范研究和实证研究、定性分析和定量分析相结合的方法。

一是文献法。城市社区治理中“三社联动”机制的构建与完善研究是建立在对相关文献的归纳总结基础之上的,参阅了大量的学术论文、著作和网络资料,形成了科学认识事实的方法。

二是案例分析法。社会学里经常用的方法就是案例分析法,这是科学研究中不可或缺的。为避免本研究陷入纸上谈兵,本文选取郑州市不同社区治理中的“三社联动”模型作为研究案例,分析其在互联互动中遇到的问题。

三是访谈法。通过对政府、社区、社会组织和社工进行访谈,深入了解“三社联动”运行中存在困境的主要原因,以及有什么解决的办法。

三、相关概念界定

(一)社区

1881年,著名的德国学者斐迪南德-滕尼斯首先提出了“社区”这一概念,认为“社区是一种社会共同体,拥有共同价值观、较强的人口同质性,在这一共同体中人们因为自然意志而结合,具有共同的情感和价值观,人们的关系是亲密、有爱、互助的,人们属于这个团体是长期生活在这里的自然选择”。美国芝加哥大学的社会学家罗伯特-E帕克给社区的定义是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群聚集”,“一个社区不仅仅是人的汇集,也是组织制度的汇集”。

在我国, 20世纪30年代初,费孝通先生把《共同体与社会》中的“community”翻译成“社区”。近些年,我国的社会学家开始深入探究“社区”,但对社区的定义有不同的理解。其中,中山大学的黎熙元教授在《现代社区概论》指出:社区就是区域性社会,地域、人口、区位、结构和社会心理是构成社区的五个基本要素。而范国睿教授认为“社区是共同生活在一定地域范围内的个人或家庭,因为共同的社会、政治、教育、文化等目的而组成的特定地域范围,不同的社区,文化、生活方式也有所不同”。随着时间的推移对社区的理解也在慢慢发生变化,民政部给出的社区定义是“社区是由居住在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体”。社区具有一定的地理区域;有一定数量的人口;居民之间有共同的意识和利益,并有着较密切的社会交往等基本特征。本研究采用民政部对社区的定义。

(二)社会组织

社会组织又称为非政府组织、第三部门和民间组织等,是为弱势群体提供服务的社会机构,具有非营利性、非政治性和社会性的特征。社会组织属于自治性民间组织,由公众创办,主要分为社会团体、基金会以及民办非企业单位。作为一种社会力量,社会组织既不同于政府,又区别于市场,在政府和社会中间起到了连接作用。社会组织以满足居民的多元化需求为目标,根据组织活动的内容可分为:公益慈善类、文体类、生活服务类、社区维权类和综合类。

(三)社会工作者

社会工作是社会建设的重要组成部分,是不以获取利益为目的来帮助他人的专业性社会服务工作。社会工作者(简称“社工”)就是从事社会工作的人员,用科学的理论和方法协调社会关系,解决和预防社会问题,保障社会的和谐稳定。社工致力于为全体人民提供服务,主要是帮助那些生活在困境中的人,创造和谐的社区环境。我国的社会工作起步比较晚,它不拘泥于传统居委会所提供的那种社会服务,我国的社工还有待于进一步完善,需要向专业化发展。

(四)“三社联动”

社区、社会组织和社会工作者简称“三社”,“三社联动”是指通过加强社区建设、孵化社会组织和引进社工参与,促进政府与三社之间的互联、互动和互补,实现资源充分共享、互相促进和进步的目的,构建和谐社区、活力社区的新模式,有序推动三社联动的发展,从根本上解决社区冲突和矛盾,从源头防治问题的发生,在构建和谐社会中发挥作用。具体地说,“三社联动”就是在地方政府部门的领导下,由社区居委会带领社区居民参与社区公共事务,培育出的社会组织为社区居民提供多元化、全方位的社会服务,社工则进入社区提供专业化的服务,“三社”共同建设和谐社区、幸福社区,继而实现社会的健康有序发展。

四、研究思路与框架

(一)研究思路

本课题以城市社区“三社联动”机制的构建与完善为主要研究内容,调研对象集中在河南省郑州市的社区、社会和社工。具体研究思路为:在界定社区、社会组织、社会工作者、“三社联动”等相关概念的基础上,分析在城市社区发展中“三社联动”机制产生的背景与动因,然后以郑州市的社区、社会组织和社工为访谈和调查对象,深入分析“三社联动”的基础条件、存在的主要问题与发展方向,在此基础上,提出城市社区“三社联动”机制的构建与完善的对策建议。

(二)研究框架

本课题研究共分为五个部分,第一部分是引言,主要分析课题研究的背景、意义、方法、思路与内容框架;第二部分,系统分析了“三社联动”的发展背景与主要动因;第三部分主要是个案分析即郑州市“三社联动”的发展状况。第四部分探讨郑州市“三社联动”面临的问题与原因分析。第五部分针对完善城市社区“三社联动”机制的对策建议,如图1-1。

第二章 “三社联动”的兴起动因与国内经验借鉴

在我国,“三社联动”机制经历了“三社”互动基础形成、联动机制探索和着力推动三个阶段。经济社会转型、社区自身力量有限、社会成员需求多样、社区治理理念形成等是推进“三社联动”机制兴起的主要动因。本部分还对国内一些地方社区“三社联动”的实践探索进行了分析,并总结了可供借鉴推广的成功经验。

一、“三社联动”机制的探索历程

(一)“三社”互动基础形成阶段

改革开放以来,我国经济社会发展的过程,其实就是一个不断调整政府与市场、政府与社会之间关系的变革过程。20世纪80年代,伴随着我国社会主义市场经济的发展和行政体制的改革,“单位人”逐渐向“社区人”转变,社区成为了人们的主要活动场所。社区的发展为社会组织的培育,专业社工机构承接政府职能转移提供了现实土壤和需求。早期的社区、社会组织、社会工作者的互动基础由此形成。

伴随着经济的快速发展,人口流动性增强,由单位形成的传统社区减少,新的社区越来越多,在这些社区内,不再是同一个单位或同一个系统的居民,而是来自于不同地方、从事着不同行业的人口。社区居民组成的多元化和需求的多样化,给社区服务和管理带来新的困难和挑战。传统社区的服务和管理模式已难以满足社区居民需求,社区内迫切的需要一些专业组织和专业社工人才,为居民提供专业化服务。近年来,各类社会组织在承接政府转移职能、参与社区公共服务、服务行业发展方面的作用円益显现。这些都为“三社联动”的发展提供了一个广阔的空间。

(二)“三社联动”机制初步探索阶段

社区因承接单位转移出来的各项服务,培育了社会组织,各类社会组织为承担专业化的社区服务,也推动了专业社会工作人员的成长。1991年5月,民政部提出社区建设的新思路,从减少政府方面的干预切入,把权力下放给社区,让社区接手一部分社会管理工作,充分实现社区自治,继而掀起了一阵社区建设的浪潮。2000年11月,民政部颁发了一部指导城市社区治理的文件—《关于在全国推进社区建设的意见》,这也是一部加强城市社区治理的指导性文件。该文件倡导在探索社区治理新模式的道路上,加强政府、社区、社会组织和社工的合作,这也是最早提出“三社联动”思想的政府文件。在探索社区治理的过程中,如何促进政府、社区、社会组织和社工协同服务,共同建设平安社区和美丽社区,一些地方也进行了卓有成效的实践探索,上海模式、四川模式等。由此,社区、社会组织、社工的联动机制开始形成。

(三)“三社联动”机制着力推进阶段

十八届三中全会提出了创新社会治理体系,其中社区、社会组织和社工是基层社会治理的三个要素,发挥多元治理主体的作用,构建和谐社区,激发社区活力。2015年7月中旬,民政部副部长顾朝曦在昆明调研时指出“三社联动”是新时期社会治理和服务的重要手段,强调加强“三社联动”,推进和谐社区建设。到目前为止,“三社联动”机制构建已得到理论和实践界的认可,并在实践中不断探索“三社联动”机制的完善问题。

二、“三社联动”机制兴起的主要动因

(一)经济社会转型迫需社区承担更为重要的角色

经济社会转型亟需社区治理模式创新。随着我国经济由高速向中高速调整的转型,经济和社会都进入一个新的常态,在这个新常态中,难免伴随着失业问题的出现。同时,由于居民收入的差距,社区居民中难免有贫困、疾病、心理等问题影响其正常生活。要解决这些问题,仅仅依赖政府力量是远远不够的。

在我国,维护国家安全和正常社会秩序是传统政府服务的重要内容,往往是侧重于经济生产,忽视居民的生活和精神需求。传统社区服务模式深受政府服务模式影响,在社区服务方面已跟不上社区的发展和时代的需要。社区服务、社区管理、社区文化、社区教育、社区卫生、社区组织建设等综合性的社区系统工程都需要合上经济社会转型的节拍。这需要社区借助社会组织和社会工作的力量,为社区居民提供专业化的养老、就业培训、职业规划、心理咨询、社区救助等服务。这些服务虽然仅限社区之内,却为国家经济社会发展创造了良好的环境,把许多经济、社会问题解决在社区之内。

(二)仅靠社区自身难以提供足量的社会服务

社区服务是我国改革开放以来探索的一条贴近基层、服务居民的社会化服务新路子。随着经济社会的发展,社区服务的内容日益丰富,既包括面向群众的便民利民服务、特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务,也包括面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务,甚至还包括心理咨询服务。社区服务的项目和内容已基本涵盖广大居民物质生活和精神生活的各个领域,服务内容由最早的10多项发展到目前的200多项,包括妇女、儿童、老年人、残疾人、青壮年人和优抚对象、驻社区单位等各类社区对象,社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区保障等服务项目普遍展开,多种便民生活服务圈不断涌现,社区居民需求得到不同程度的满足。

而社区供给层面,一些福利性公益性的社区公共服务项目存在较大的资金缺口,加剧了社区基本公共服务需求和供给之间的矛盾。因此,仅靠社区委员会这一单一组织,显然难以提供种类如此繁多,专业化要求如此高的社区服务。这就需要社会组织、社会工作者等专业化组织和专业化人才加入社区服务的队伍中,在党委领导下,由政府主导,和社区委员一起,共同提供社区居民所需要的各类服务。

(三)社区成员复杂化导致社区服务需求日益多元化

随着我国经济成份、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化,越来越多的“单位人”转为“社会人”,大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入社区。社区成员的复杂化必然带来社区服务需求的多元化和差异化,社区居民群众的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势,经济社会的发展和居民群众的多方面需要给社区服务提出了新的更高的要求。

为了满足社区居民的多方面需求,提高生活质量,对社区、社会组织、社会工作者如何发展和联动提出了较高的要求。因此需要加强社区管理,建设专业化的社工队伍和社会组织,让专业的人干专业的事,保持三者高效的联动机制。而加强和改进社区服务工作有利于扩大党的执政基础、体现政府的施政宗旨;有利于扩大就业、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会和谐;有利于不断满足居民群众需求、提高人民生活质量、促进人的全面发展。

(四)社区管理向社区治理理念的转换

2013年,党的十八届三中全会明确提出创新社会治理体系。社区治理是社会治理的基础和细胞,也是国家治理体系现代化的关键环节。社区治理是以政府为主导、以社区为基础,以社会组织、企事业单位及社会个人广泛参与为依托,以社会工作者为专业人才支撑,以志愿服务为有效补充,各方力量依法共同对社会事务、社会生活进行规范和管理的社区发展模式。在社区管理向社区治理转变的过程中,必然要求在政府、社会、市场、公民个人之间形成一种合作与良性互动关系,形成政府、社区、社会组织、社工和社区居民共同参与的多元治理体系。 

近年来,我国的社区、社会组织、社会工作者把以科学发展观作为统领,紧紧围绕转型发展、惠民发展、保障发展的目标,认真贯彻落实习近平总书记提出的通过引导各类主体积极参与社区公共事务协商,消除分歧达成共识,提升社区治理绩效,建立以社区为平台,围绕社工为核心,创建以社会组织为抓手,积极探索社区内各类组织之间、各个利益群体之间、各种社会力量之间的联动,走出创新和实践“三社联动”的新路子。

三、“三社联动”机制的实践探索与经验启示

(一)“三社联动”机制的实践探索

1.南京锁金村社区

南京市锁金村社区是成立于20世纪80年代的老社区。作为一个老社区,锁金村社区拥有的资源比较丰富,但面对改革和创新时常存在着反应的滞后性。同时,既有体制的顽固性也给锁金村社区的改革带来了很多困难。然而,经济社会转型和社区居民需求提高,都在倒逼社区不断的改革创新。在这样的背景下,锁金村开始了“三社联动”社区管理新思路的尝试。

为了让社会组织和社工顺利进入社区,参与社区服务与治理,锁金村社区进行了一系列的改革。首先,理清街社(区)关系,回收社区承担的行政事务。将原由社区承担的200多项行政事务全部收归街道,社区不再承担行政事务。其次,实行社区党委决策、居委会执行、社区民主监督的“三权”分灶机制,社区服务由行政资源支撑转向由社会资源支撑,充分发挥社会组织、社工、公益单位等多元治理主体的作用。再次,锁金村社区积极推动“三社联动”建设,建立与社会力量之间协同协商、平等互惠的“伙伴关系”,推进公共服务的社会化、市场化进程。

总结来看,锁金村社区的主要做法有几个方面。一是将回收的各类社区行政事务交由社工承接,同时专职社工实施全科服务;二是创新“万家帮+社会企业”的市场类组织参与模式,建设了万家帮娱乐养老生活馆、苏漫社区院线、苏新智慧社区等实体。市场类组织参与社会治理,将政府的公共服务和企业的市场服务有机整合,推动了社区服务向现代服务业发展,娱乐养老的“万家帮+社会企业”模式获得民政部社区发展协会首届社区发展创新奖;三是实施“五个好”的公益类组织参与模式,建立孵化培育中心,开展定向购买、“公益伙伴计划”、“公益创投”等,激发了社会组织参与社会治理的热情,200多家社会组织开展养老、助残、社会人才实训等服务,致力于解决居民身边的小事急事难事。

2014年初,锁金村街道又以实现公共服务、社会服务和居民生活的智慧化为目标,首创了“政府搭台、社会运营、机构参与、群众受益”的机制,按照生态化建设和社会化运营的理念,实施PPP模式(Public-Private-Partnership),引入社会资本,成立苏新智慧社区服务公司,立足社区公益和产业收益的联合共赢,承接“智慧锁金”平台的建设和运营。

2.苏州姑苏区

姑苏区是苏州市的中心城区,老年人口、外来人口、困难群体密集,给社区治理带来了很大挑战。2013年,姑苏区开始建立以社区党组织为主导,社区居委会运作为平台、社会组织承接为手段,项目服务为载体,社工人才介入为支撑,公众参与决策和管理监督、多方评估机制为依托的“三社联动”机制,2014年底,姑苏区登记备案社会组织超过2796个,其中注册登记806家,备案社会组织1990个,等级社会组织近90家,每万人拥有的社会组织达到37.4个,形成了具有姑苏特点的社区、社工、社会组织互联、互动、互补的社会管理新格局。

为促进“三社”之间有效联动,共同创造一个良好的社区服务环境,姑苏区针对目前社区治理存在的典型问题进行了相应变革。首先,厘清社区、社会组织、社工“三社”在社区服务中的职责权限。通过对“三社”的职责分工,深化“三社”之间横向合作机制,为“三社联动”奠定基础。其次,根据居民需求和服务功能,详细分解社区服务。根据社区居民的社会服务需求,把社区服务按照功能划分为公共服务、特殊服务、个性化服务、优质服务、居民发展性服务等多个层次。再次,根据社区、社会组织和社工各自拥有的资源和专业优势,对社区服务供给主体进行详细分工。社区承担原有社区居委会与工作站的公共服务功能,社会组织承担社区内困难群体与特殊群体的特殊服务,社工在社区与社会组织中承担专业化服务的职能。此外,社区的个性化服务与优质服务通过“汇邻中心”或“十分钟便利圈”里的商业组织来实现,居民发展性服务通过社区的自治服务组织来解决。

姑苏区不断加强“三社联动”载体平台建设,充分整合社区资源,在社区用房建设中将一站式服务、社会组织公益坊、老年人日间照料中心等服务平台融为一体,目前已建成察院场、鼎尚等十多个“三社联动”综合体,为社会组织、专业社工参与社区管理和服务提供了平台。同时,姑苏区加大专业社工队伍建设,积极引进乐助社工事务所、和合社工事务所等专业社工机构22家。为了深化“三社联动”,姑苏区每年投入3000万元用于“三社联动”载体平台建设、社会组织培育、社会工作者培训等工作。

3.北京朝阳区

2013年5月,北京市民政局在朝阳区将台地区办事处和东风地区办事处组织开展“三社联动”试点。试点地区坚持“政府主导、专业承接、项目运作、整体联动”工作思路,以政府统筹为重点,以联席会议为平台,以项目化运作为手段,以调研为基础,以居民需求为导向,协调整合资源,就地转型、培育发展多样化的社会组织,培养社工人才队伍,推动政府购买社会组织服务、出台社会工作政策、建立联动制度,开展覆盖多个群体的社会工作重点服务项目,初步形成了颇具特色的“三社联动”服务模式,推动了基层社区和和谐社会建设。

首先,完善相应机制。北京市建立了包括服务供给机制、服务运行机制和服务反馈机制的联动服务机制。服务供给机制引入了专业的社工机构,梳理整合社区资源,服务运行机制进行综合协调管理,服务反馈机制即进行综合评估工作。其次,明确了联动各方的职能定位。通过社区、社会组织和社工各社各自专长,参与社区治理。再次,构建 “三社”联动保障机制。一是联席会议制度,社区层面由社会组织、社区工作者和专业社工参加,研讨居民服务需求、社区治理需求和落实服务项目等事项。二是信息联通制度,由“三社联动”办公室负责建立政府与社会组织、社区与社会组织、各社会组织之间的信息联通渠道,三是服务联办制度,由专业社工引领社区,社会组织根据社区问题和居民需求,整合社区服务资源,搭建公共服务网络,带动社区志愿者和居民骨干,以项目化的方式为社区居民提供服务。四是需求反馈制度,以需求为导向设计和开发社区服务项目,调动多方力量配置资源。

为了最大限度地发挥集成效应,北京市为“三社联动”搭建了基础平台。一是工作平台。由街道配备项目办公设备和服务场所,并给予资金、人员支持。与社工机构共同建立联席会议办公室,对项目进行指导、支持和监督。二是专业平台。社工机构充分利用项目资金和设施,运用专业理论、方法和技能进行项目设计和实施,形成资源联动合力,开展社工专业培训、社工实务督导、社会组织孵化、联动机制建设、引领社会服务等工作。三是人才平台。建立专业社工、社会组织相互协作机制,形成社区行政力量、社会力量和专业力量有机结合的多元共治平台,丰富了“三社联动”人才资源。北京市为了切实保障“三社联动”的有效运行,在组织、政策、专业、人才方面都加大了支持力度,强化四个保障:组织保障:党委高度重视;政策保障:建立健全政策机制;专业保障:实施社会化运营管理;人才保障:突出实务能力建设。

(二)经验启示

1.去行政化改革是“三社联动”有效推进的重要保障

“三社联动”总是和基层管理体制改革和社区自治结合在一起,才能有效的推动其健康发展。例如,南京锁金社区“三社联动”的正式推行之前,就已进行了一系列的基层管理体制改革,最重要的是把本不应社区提供的200多项公共服务,回收到街道办事处,推进社区自治,放权社区,在服务供给方面进行探索创新。江苏姑苏区也是通过社区减负,才能让社区有更多的时间了解居民需求,在“三社联动”中起到主导作用。

2.理清“三社”关系是 “三社联动”机制运行的前提

如何深化‘三社’之间的有效互动衔接,发挥各自最大效益,真正推进政府依法行政,推进社区便民高效,推进服务深入民心,当前社区治理和“三社联动”机制推进的关键。“三社联动”实践探索走在前列的社区,在“三社联动”之前,都对“三社”之间的关系进行了梳理,对于社区、社会组织和社工在社区中的职责地位,各自提供哪些服务都进行了详细划分。在此基础上,通过政府购买、社区委托等方式,让社会组织和社工走进社区,利用他们的专业化优势,与社区一起共同提供社区所需要的各类服务。

3.居民参与是“三社联动”推进的必要条件

“三社联动”最终目标是满足社区居民多样的服务需求。但提供的服务居民需要不需要,满意不满意,还需要社区居民的有效参与。成功推进“三社联动”的社区无一例外的都把社区居民需求放在第一位,把社区居民的积极参与作为推进社区多元治理的有效途径。例如,北京市朝阳区通过服务联办制度,带动社区志愿者和居民骨干,共同参与社区居民服务提供的过程,在推动社区居民积极参与方面积累了丰富的经验。

4.项目化运作是“三社联动”机制的主要模式

“三社联动”的关键是如何让社会组织和社工参与到社区服务中来,社区能为社会组织和社工发展提供什么样的平台和条件。在“三社联动”的实践探索中,所有社区都采用了项目化运作的模式,通过政府购买或社区委托的形式,既缓解了社会组织自身经费不足的问题,也给社区引进了专业化的服务,增加了社区居民的满足度。实践证明,项目化运作模式是“三社联动”探索成功的主要路径,也是“三社联动”机制发展的主要趋势。

第三章 “三社联动”机制运行存在的主要问题及其原因

“三社联动”无疑是社区治理的发展方向,但目前而言,国内还有很多社区刚刚启动“三社联动”机制,有的甚至还没有启动。郑州市既有已开展“三社联动”的社区,也有尚未开展的社区,比较适合调查样本的选择。为此,本部分以郑州市为实证调查对象,深入分析“三社联动”机制在运行中存在的主要问题及其原因,这对推进“三社联动”的持续健康发展具有重要的现实意义。

一、郑州市“三社联动”的发展背景与现状

(一)郑州市“三社联动”的发展背景

2005年7月20日,河南省首家“社工进社区”试点工程启动仪式在郑州市金水区南阳新村丰乐社区举行。郑州市首家专业社工机构—-丰乐社区社工服务站也同时成立。丰乐社区社工服务站是全国仅次于上海的国内第二家专业社工机构,是一家以政府指导支持、社工主导运作、义工协助参与的非营利性组织。自此,郑州市社工开始走进社区,用专业方法为青少年、孤寡老人、残疾人、优抚对象等特定人群提供公益服务,进一步改善社区居民生活水平。

2012年8月,郑州市出台《关于对部分社会组织试行直接登记的实施意见》,规定包含公益慈善类组织在内的五类社会组织,可不受上级行业主管限制,由民政部门试行直接登记。这一举措降低了社会组织的注册门槛,打破了社会组织身份的合法性僵局,激发了社会组织参与社会管理的积极性,由此在全市范围内开始为社会组织松绑。社会组织数量激增,迫切要求参与社区管理。

2014年,郑州市金水区政府启动全市首个“三社联动”公益服务项目,该项目由金水区政府负责出资购买社会公共服务,以基层社区为载体,整合辖区优势资源,积极引导社会组织和专业社工有针对性地为辖区居民尤其是弱势群体提供优质的公益服务。2014年全年金水区通过政府购买公共服务的方式,投入150万元,在6个社区建立了综合社区服务中心,初步构建成“三社联动”格局。

在此基础上,郑州市“三社联动”机制在实践中逐步形成,并得以不断发展。然而,“三社联动”作为一种新型社区治理模式,并不是单向进社区的过程,而是要实现三者之间的互动,形成以社区为平台、社会组织为载体、社会工作人员队伍为骨干的工作机制。郑州市“三社联动”的发展,既有值得推广的工作创新亮点,也面临着普遍和特殊双重意义上的发展困境,需要不断反思、持续推进。

(二)郑州市“三社”的基本状况

1.社区基本概况

目前,郑州市共有社区616个。随着城中村改造的加快和城市化进程的发展,郑州市的社区数量仍处于不断变动之中。我国房地产业协会副会长、秘书长朱中一指出,站在城市发展规律的角度,现下郑州总体的城镇化率在60%左右,按照郑州市发展计划,这一数值将在2020年达到80%以上[1]。社区数量的增加和服务对象的复杂化,使得社区建设面临更加严峻的形势。如何加强社区的自治能力,保障社区服务的质量,成为社区发展的重中之重。

郑州市社区发展的基本概况如下:首先,社区的人口规模有大有小。新建设社区的标准是3000户为一个小区,一般社区规模都差不多,也有极少数特别大或者特别小的。如丰庆路街道四月天社区有16000多人,而大石桥街道办事处金沙社区仅有1600多人。其次,社区间治理跨度大,新建社区、老旧社区、过渡社区三者面向服务的居民对象不同,在年龄、经济收入、教育水平等方面的差距较大,遇到的问题也各有侧重。如航海东路办事处映月路社区为新建社区,居民经济收入普遍较高,辖区服务对象涉及各个年龄段,服务内容包括舞蹈、书法、乒乓球、青少年图书馆等方面,综合性强,而城东路街道办事处硝滩社区多为老院和无主管楼院,社区管理的重心主要放在老年人和未成年人的安全问题上,强调关于对周边医疗器械企业的监管和社区基础设施的建设。再者,“三社联动”机制的进度不一,有的社区由于社区办公空间、居民态度、服务项目等方面的限制,尚未引进专业的社工和社会组织,有的社区则已经建立起全省甚至全国范围内较为成熟的“三社联动”机制,服务成效显著。第四,社区服务在发展过程中形成了一些值得推广和借鉴的做法,具体实践如加强社区网格化管理,成立社区社会组织,推行包括科普大学、四点半课堂、爱心托老站等在内的政府购买服务,整合社区周边的企事业单位资源等,受到了社区居民的认可和欢迎。

2.社工基本概况

郑州市金水区作为国家民政部设立的首批社会人才队伍建设试点区,于2011年下半年投资130万,公开招标社会救助、志愿服务、助老助残等26个社工岗位项目,率先在河南省内启动政府购买社工服务岗位项目,成为推动河南全省范围社会工作职业化的助推器。截至2012年年底,在郑州市民政部门注册社工机构16家,持证社工人数为400人。到2014年底,全市在民政部门登记注册的社工机构50家,有社工人员近千人。

自2005年郑州市首次推出“社工进社区”服务,发展到2011年省内首次由政府购买社工服务岗位和服务项目(郑州市政府购买的社工岗位多集中在社区),再到当前“三社联动”机制进一步深化,社工服务在郑州已有近十年的发展历程。十年间,郑州市涌现出许多专业的社工机构,如阳光家园、东风爱心、玖久、华心、彩虹社工等,也逐渐发展起以购买“岗位+项目”为主要形式的社会工作发展模式。与此同时,郑州市社会工作网站成为发布社工信息的主要网络平台,配套有社工资讯、社工实务、政策法规等,实现了网站的实时更新;成立社会工作协会,为不同社工机构沟通交流搭建平台,加强对社工发展的规范和引导;举办社工基础知识和能力建设培训班,强化社工的专业知识素养,提高其实务工作能力。然而,郑州社工机构的发展较深圳、上海等发达地区而言,发展进度极其缓慢,社工数量、服务领域、入驻单位等方面并未有较大改观,发展过程中还存在着诸多问题。严格意义上来讲,社工机构在郑州的发展仍处于起步阶段。如何借鉴发达地区的成熟经验,推进社工职业化进程,参与社区管理和服务,是需要每一个社工机构慎重考虑的问题。

3.社会组织基本概况

随着社会经济水平的发展,郑州市社会组织队伍不断扩大,涉及的领域日益广泛,在“三社联动”机制中的作用也不断凸显:

首先,社会组织的数量规模迅速增加。截止2014年底,全市在民政部门登记注册的社会组织4650家,其中社会团体1624家、民办非企业单位3026家,比2004年增加了4倍多。另外,全市备案的社区社会组织达5000多家。在如此庞大的基数上,参与社区治理的社会组织也越来越多。

其次,社会组织的职能覆盖面逐步扩大。在郑州市民政部门登记注册的4650家社会组织,涉及的领域涵盖了科教、体育、卫生、法律服务、特殊群体等方面,服务辐射范围不断延伸。社区治理过程中,社会组织种类也变得多样化,不再仅仅局限于青少年教育和老年托管,出现了就业指导、技能培训、素质拓展、情绪宣泄、心理健康等更加细微、更加人性化的服务项目。

再者,社会组织对社区治理的作用不断加强。社区治理必须要实现行政事务和社区服务的分离,其中郑州市“一家亲”社区服务中心提供了很好的发展范例。由社区支持成立社区社会组织,作为孵化社区内部微型组织的孵化器,提供服务平台,培育新组织,为积极满足居民的不同需求发展各种专项的多元化服务。

二、“三社联动”机制运行面临的主要问题

(一)社区工作行政化倾向明显

在我国传统的“大政府、小社会”的管理模式下,基层社区对政府的依赖性较强,所承担的职能更偏向于上级部门“下沉”的工作业务,真正服务于所辖群众的时间和精力少,社区层面上的社会发育缓慢,自治功能弱化。郑州市社区也不例外,“三社联动”开展成效较好、实现行政事务与服务事务相分离的社区数量只是个别少数,绝大部分还普遍存在着行政化倾向明显的问题。在郑州市“三社联动”机制社区调研的过程中,社区每年的行政事务量占社区工作的百分比统计如图3-1所示:

社区工作行政化倾向对社区工作带来较大影响。一方面,社区要承接来自政府的压力。政府部门往往将社区作为下属执行单位,工作任务直接下放,同时还要求其与政府密切联系,表现在社区检查考核多、上报材料多、上级会议活动多、突击性任务多等方面。此外,在社区分担政府事务过程中,还存在着权小责大的问题,比如文化进社区、卫生进社区等往往都是工作指标下达,社区只是负责执行,在加大社区工作量的同时,并没有附带相应的职权,反而造成了社区管理的混乱,出现“该管想管但不能管”的现象。另一方面,社区内部的管理和运作呈现出行政化、机关化的特征,社区自动将自己归为行政单位,社区工作人员行事作风沾染官僚气息,如习惯8小时坐班制、坐等居民上门、缺少主动服务等;社区管理方法、内部功能设置、办公布局等效仿政府部门,不能真正从为人民服务的角度出发,如社区工作作息时间安排一般是与居民上下班时间一致,极大地限制了其服务功能。

(二)社区基础设施建设滞后

社区是承载“三社联动”机制的基本载体,社区基础设施的建设则是“三社联动”的硬件基础。社区各项工作的开展,基础设施建设是基本保障。要提升社区服务的质量,首先要满足居民最基本的生活需求,配备相对完善的基础设施。郑州市社区发展过程中,基础设施建设问题主要表现在道路不平整、健身器材需升级、消防设施该改造、社区办公空间扩展、居民活动室及卫生室建设等必要服务方面。

相对比较突出的问题集中在社区的办公空间上。许多社区由于没有足够的办公空间,甚至无法进行正常的社区事务接待工作,更不要说提供为专业的社工和社会组织提供开展活动的空间。国家明确规定要求各社区要配备标准化的公共文化设施——“三室两栏一站”,即文体活动室、图书阅览室、会议室、宣传栏、阅报栏和文化站。但郑州市很多社区无法达到要求,尤其是那些老旧小区、经济实力欠缺的小区和设计规划不到位的小区。社区办公空间不足,不仅限制社区自身的服务能力,还导致社区无法引进社工机构和社会组织服务,严重影响到社区服务的质量,不利于居民生活水平的改善和提高。

(三)专业社工数量稀缺

目前,河南省已有15所高校开设了社会工作专业,每年的毕业生有七八百人,但是由于发展环境、薪资待遇、岗位需求等各方面的原因,留在郑州社工岗位发展的毕业生不足10%。以郑州大学为例,每年社工专业毕业的本科生有将近50人,硕士生20余人,而近三年留在郑州工作的仅有10多人。对比国际标准,单位每千人中需要配备有2-3名社会工作者。据统计,2013年底郑州市常住人口为919.12万人。以此类推,截止到2013年底,郑州市至少需要约1.84万名社会工作者。由此可见,郑州市社工岗位空缺现象严重。

社会工作者可以分为一般的社会工作人员、助理社会工作师和社会工作师。其中,一般的社会工作人员往往具有非常丰富的实践经验,能灵活处理各种突发状况,但是缺乏社工专业素养,不具备社工职业化特征;后两者则主要是持证上岗的社会工作者,他们参加过系统的专业学习,社工基础扎实、技术熟练,有很大的发展潜力,但是往往实践经验不足。郑州市三社联动机制中社工人才稀缺,主要是缺少成熟的、专业的、有着丰富实践经验的社会工作者。服务于基层社区发展的社工应是一名合格的专业社工,应该是实践经验和理论学习双重意义上的发展。如何动员基层社区工作者参与专业知识学习,考取资格证书,值得思虑。

(四)社会组织发育不足

   近些年来,郑州市社会组织参与社区治理成效显著,然而就其整体发展水平而言,组织发育仍处于起步阶段,力量相对薄弱。资金支持直接决定着社会组织的发展规模和承接社会活动的强度,由于不同的社会组织筹资渠道不尽相同,如完全自筹、政府扶持、企业资助、基金赞助等,导致社会组织之间经济实力差距较大、发展不均衡。同时,许多社会组织依存社区而存在,社区条件不同,社会组织的外部工作环境也不同,也关系到社会组织的培育与发展,目前入驻社区的社会组织数量较少。此外,社会组织内部管理制度有待健全,参与社区治理的历史较短,自身服务水平有限,治理经验不足是一大制约因素。最后,一般性社会组织的发展仍缺乏社会支持和政府扶持,社会氛围和政策环境有待进一步优化。尽管政府购买公共服务的政策不断出台,但购买力度需要加强,承接政府项目的社会组织较少。在郑州市“三社联动”机制社会组织调研中,涉及科教、体育、卫生、法律服务、特殊群体等150份调查问卷中,有98%的组织近三年来没有承接过政府项目。具体数据如图3-2所示:

(五)居民参与意识淡薄

社区的建设和发展离不开社区居民的参与。社区居民是社区治理的主体。社区意识的培育和发展,关系到社区居民对社区本身的归属感和认可度。“三社联动”的开展,最终实际着力点在于社区居民。只有真正调动居民参与社区建设的积极性和主动性,才能实现联动机制的高速、有效运转。郑州市在社区建设过程中,受到多方面因素的影响,也不可避免地存在着居民社区意识淡薄的问题。

首先,同我国其他城市的社区一样,受传统的“单位制”思想的束缚,郑州市社区大多数居民已经从心理上习惯于自上而下的通知式和命令式任务,往往是被动状态下的参与,主动性不强。在郑州市“三社联动”调研过程中发现,居民参与社区服务的积极性不高,参与程度一般、不高和无所谓的所占比例高达80%。具体数据统计如图3-3所示:

其次,郑州市社区建设和发展过程中,中坚力量主要是老党员、自管党员和退休老干部,参与主体比较单一,且除去社区正式编制人员,其他都是中老年人,集中在女性群体,年龄和性别结构严重失衡。

第三,社区居民参与事务主要集中在丰富居民生活的社会和文化活动上,对政治性事务和管理性事务参与不够,一方面缺少相关的进入机制,另一方面受居民自身知识、能力等方面的局限。

再者,社区内分割为不同的次生群体,郑州市有许多村改社区、过渡社区、面临拆迁的老旧小区等,居住群体之间在收入水平、教育程度、生活需求等方面差异较大,对社区开展的活动有不同的要求,如退休老干部希望多参加一些文艺、书法类活动,而收入较低的群体则更希望推出一些惠民的活动。所以说,社区开展的活动往往难以满足辖内所有群体的需求,导致部分居民不再寄希望于通过社区满足需求。

三、原因分析

(一)思想观念转变不到位

在郑州市“三社联动”机制的发展过程中,存在许多理念认识上的偏差,主要表现在政府认知和社会认知两个方面。

对于政府认知来说,一方面是政府职能转变过程中对自身的定位不准确,在社区治理的过程中,仍试图扮演“全能者”的角色,将社区及提供社会服务的社工机构、社会组织等视作自己的下属,直接安排行政工作任务,严重阻碍了社区、社工和社会组织自治能力的培育。如很多政府部门都曾提出业务工作进社区的要求,比如文化进社区、卫生进社区等,但多数部门不是把服务送进部门,而只是简单地让工作任务进社区,相应的职权和经费却没有给社区,将社区居委会当成部门的下属单位,造成了“上面千条线,下面一根针”的局面。另一方面是政府内部官员不重视的态度,没有认识到“三社联动”的重要作用,仅将其作为政策上的“花架子”,没有考虑其制度上的保障,也没有真正做到帮助“三社联动”实现结果落地,而仍热心于政绩的创造。

对于社会来说,虽然近些年来郑州市“三社联动”机制取得了一些成效,在不少社区中也赢得了居民的认可和支持。但是就整个大的发展环境而言,“三社联动”中三大主体的社会认知度仍有待提高,尤其是对于社工的认可。当前社工参与社区治理的现状往往是:一方面,居民信任度低,在社区中的地位尴尬;另一方面,政府不重视,将其排除在体制之外。对于郑州市大部分社区来说,与社工机构的全方位接触还是个全新的过程,而由于社会氛围、生活习惯、传统思维等因素干扰,公众对社工的认识总会出现偏差。

(二)相关制度不完善

郑州市目前尚未针对“三社联动”出台专门的政策,相关规定主要散见于社区服务建设、社会组织发展、社会工作发展等有关文件中,如《中华人民共和国政府招标法》、《中华人民共和国采购法》、《关于政府购买社会工作服务的指导意见》、《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》和《郑州市人民政府关于加强社会组织培育发展和登记管理工作的意见》等,并没有进行专门的政策指导。而且,这些文件中大多是国家层面的宏观指导,而非基于郑州市“三社联动”机制运行现状推出的,因此政策的实际指导作用非常小。郑州市“三社联动”处于初级阶段,法制化、制度化水平较低,相关条例、文件的修订工作进度缓慢,有关社工和社会组织的制度处于起步状态,整体还没有建立起相对完善的规范体系。如何实现社区、社工和社会组织的有序运行,更多地在于政府部门的协调和民间自发力量的支持。而三者之间一旦出现争议,尤其在某些不明确的模糊职能和边界事项上,往往会由于缺乏明确的标准和具体的主体行为规范,导致产生机制运行滞缓甚至停滞不前的局面。

(三)“三社联动”机制不健全

与制度缺失相伴随的还有“三社联动”体制发展上的缺陷。郑州市“三社联动”的推行,主要依赖于政府购买公共服务所产生的推动力。然而在发展过程中存在以下几方面的机制问题:

第一,自治机制缺失,这里的“自治”主要是针对社工和社会组织而言。郑州市政府购买公共服务,通常是对社工岗位的权力、社会组织的职能进行直接控制,社工和社会组织在决策方面本身反而没有什么发言权。由于郑州市尚未就社工和社会组织服务过程中的权利、责任和义务作出规定,甚至不同领域可供参考的范例都不多,因此,社工和社会组织几乎没有什么自治色彩。

第二,激励机制缺失,这是社区、社工和社会组织共同面临的问题。一般而言,郑州市“三社联动”机制内工作人员数量相对较少,工作任务重,需要长期高负荷工作。然而对于他们来说,短期内没有相应的物质补贴予以激励,长期来看职务工资变动幅度也较小,几乎毫无发展空间可言。归根结底,还是由于尚未建立激励体制,既没有明确的薪酬执行标准,也没有具体的工资浮动机制,甚至都还未建立起完整的内部培训发展机制。

第三,评估监管机制缺失。《民政部、财政部关于政府购买社会服务工作的指导意见》中明确指出,要建立由购买方、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。然而目前郑州市对于社会服务项目的社会评审和监管有待完善。评估监督主体单一,主要是由政府参照合同进行项目验收,且验收方式简单,如现场检查、随机抽查、业务指导等,主观性强。除个别服务项目外,其他大都没有引入第三方评估,专业评估机构、行业管理组织、专家等参与较少,客观性和科学性难以保证。此外,居民满意度调查多集中于形式,实质意义不高,监管力度甚微。

(四)资金支持不足

资金支持是保障“三社联动”机制有序运行的物质基础。社区、社工、社会组织各项服务内容的开展,都离不开基本的资金保障。对于郑州市来说,资金支持问题在三大主体服务过程中普遍存在,且已成为限制其发展的最大因素。

社区发展过程中,主要承担的是行政事务和居民服务事务。其中,行政事务多是承接上级主管部门的活动,由于实际操作过程中存在着“事转费不转”的现象,直接导致社区工作的财务负担加重,用于进行社会服务的人力、物力和财力进一步削减。而社会事务本来就属于社区自治的范围,除政府一定的资金补贴外更多地需要社区内部解决,如企业合作、居民自筹、社会捐助等,但实际费用筹集情况并不乐观,仍主要依赖于政府的扶持。在郑州市“三社联动”调研问卷中,社区服务项目的经费来源中,政府购买和资金补贴占57.4%,自收自支仅占24.1%。具体调研数据如图3-4所示:

社工机构和社会组织由于发展时间较短,资金问题相对于社区来说更为紧张。《郑州市人民政府关于加强社会组织培育发展和登记管理工作的意见》(2010年)中多次强调扶持公益类和服务类社会组织,但截止到目前来说郑州市仍未建立起专项经费扶持制度,社工机构和社会组织普遍缺乏资金支持。以社会组织为例,在郑州市“三社联动”机制调查问卷中,社会组织的资金来源渠道多样,但还是靠自身提供有偿服务作为主要收入来源。具体数据统计如图3-5所示:

同时,虽然近些年来郑州市加大了政府购买公共服务的力度,但政府购买服务也没有专门的经费渠道,服务项目资金往往是政府部门临时起意、突击申请而来,没有系统的阶段性乃至全年的财政预结算,尚未形成稳定的资金来源。

(五) 资源整合力度较弱

资源充足是社会组织参与社区治理最基本的保障。然而,现实发展的情况却往往是由于资源整合力度不够导致“三社联动”机制运行不畅。首先是资金支持的问题。当前其他绝大部分社区、社工机构和社会组织都面临着筹资难的问题。三大主体普遍依赖政府补贴,单纯寄希望于政府扩大扶持范围、社区改善硬件设施等外部环境的改观,自身创新筹资渠道的动力不足,相关筹资知识欠缺,指导性政策概念模糊。其次是社区周边资源的整合问题,包括政府和企事业单位。社区、社工机构和社会组织盲目依赖政府支持,忙于搞好与其主管部门的关系,以争取更大的帮助,但在这个过程中却往往忽视了社区周边的有利资源。实际上,发展试点、进行合作培训、提供活动场地、组织公益志愿者等,都可以成为社区、社工机构和社会组织就近扩大其影响力的渠道。再者是关于“三社联动”机制的宣传。大多数社区、社工机构和社会组织都不具备品牌宣传意识,服务项目的开展仅局限于与组织有关的人员,传播渠道单一,受众群体小,无法利用电台、报纸、网络等进行良性宣传,也就无法树立其服务品牌。最后是社区、社工和社会组织三者之间的协调问题。在组织的“三社联动”座谈会上,有社区负责人指出目前三社之间的关系不够紧密,尤其是社工与社会组织的关系上。社区经常是与社工共同办公,社区与社工的合作较为紧密,但是社区、社工与社会组织的合作就仅停留在需要为活动出演节目上,彼此没有建立长期的合作伙伴关系,这样就导致培育社区社会组织的难度进一步加大。

第四章 完善城市社区“三社联动”机制的对策建议

针对“三社联动”在运行中存在的主要问题,及其产生的主要原因,本部分从建立健全“三社联动”领导机制和工作机制;增加社区发展支持力度,建立财政保障机制;提升社会组织服务能力,完善其培育机制;加强社工队伍建设,健全社工人才培养和使用机制;培养社区文化,建立多元参与机制等方面,提出完善城市社区“三社联动”机制的对策建议。

一、建立健全“三社联动”领导机制和工作机制

我国目前尚未针对“三社联动”出台专门的政策机制,相关规定主要分散在不同的法律文件中。“三社联动”的推进,更多的是依靠民间组织的需求和政府的短期支持,而非框架性的固有力量。为此,首先要加强机制体制的建设,尤其是强化领导机制和工作机制的建设。各级政府和相关部门要积极发挥行政力量对“三社联动”机制的推动作用,建立健全“三社联动”的领导机制,逐步分层细化;成立各级 “三社联动”的领导小组,形成分管领导负总责、具体部门抓落实的系统格局。从机制体制入手,强化各部门的职责分工,增强其责任感,统一部署,扎实推进,才能切实发挥“三社联动”的联动作用。各级部门要熟悉“三社联动”的领导机制,明确本级的垂直领导机构,避免出现多头的联合指挥,确保领导指挥的有效性,真正实现本地本级“三社联动”的统筹规划、决策协调和监督检查等工作结果落地。在领导体制不断优化的基础上,进一步研究制定推进“三社联动”的实施方案,制定上下统一的“三社联动”发展规划,有目的、有计划、有步骤地完善“三社联动”机制,加强“三社联动”机制的行动执行力。同时,还要考虑到不同的城市社区治理覆盖范围广、涉及领域宽、处理事务多等特点,建立健全以民政和财政部门为主导、各有关部门密切配合、社会力量广泛参与的工作机制,全方位共同推进“三社联动”,确保各项工作的健康高效运转。我国的社区管理是一项复杂的系统工程。各地在探索“三社联动”模式的过程中,根据自身的实际情况,积极推行管理创新,推动建立更加实用、更加高效的联动机制。尽管各地的创新模式呈多元化发展态势,但仍需继续坚持“党委领导、政府主导、民政牵头、部门配合、社会协同、居民参与”的总体工作机制。建立健全“三社联动”的工作机制,强调以城市社区为平台,整合政府、社区、社会力量和社区居民的资源,整体规划、统筹布局、协调安排,改进相关运作机制,搭建社区管理服务体系,全面提升社区社会管理的服务效能。

二、增加社区发展支持力度,建立财政保障机制

资金不足已经成为社区、社工和社会组织发展的共同瓶颈。解决好“三社联动”的资金问题,需要建立多层次的资金保障体系:

第一,依据我国居委会组织法,政府部门应及时解决居委会的工作经费、办公用房等预算支出,维持居委会的正常运营。我国居委会组织法第十七条明确规定:“居民委员会的工作经费和来源,居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源,由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。居民委员会的办公用房,由当地人民政府统筹解决。”随着生活水平的提高,社区居民的需求也呈现出多元化的发展趋势,社区治理的任务也更加繁重复杂。政府部门需要在保障社区正常运转的基础上,加大对社区治理的资金扶持力度,支持社区开展更多、更丰富的社区服务,尽可能满足多元化的居民需求。与此同时,如果政府部门以协助、业务指导等名义派发工作任务,必须配套相应的资金补助,不得额外增加社区的经费负担。要求社区配合政府有关部门的工作安排,必须在最大范围内考虑社区的可接受程度,相关的人力、物力、财力均要纳入安排的范围,不能出现“事转费不转”的情况。

第二,增加政府投入,积极发展政府购买公共服务,扩大政府购买项目的辐射范围,动员社工和社会组织参与,形成社区治理的良性互动,为改善社区基础设施、提高社区服务质量提供专业保障和财政支持。目前我国政府购买公共服务尚未全面展开,参与服务项目的社会组织和社工较少,需要进一步加强政府财政支持,扩大资金支持范围。将政府购买公共服务的资金纳入政府预决算系统,实现定向资金拨出的常态化;改革有关税收政策、财务制度、专职人员待遇等政策制度,为社区、社工和社会组织的发展提供资金保障。同时,还需要对具体的社会服务项目进行分类,如特殊群体类、生活服务类、公益项目类,根据不同类别的服务项目进行有区别的资金支持,不能一概泛泛而谈。

第三,坚持开展无偿、低偿和有偿服务相结合,坚持福利服务和营利性服务相结合,实现“三社联动”机制筹资渠道的多元化。社区、社工和社会组织在参与社区治理过程中,要学会转变思维方式,主动了解政策导向,全方位拓展筹资渠道。如以社区为后盾成立社区社会组织,承接国家基金会支持;以合伙形式与企业签订协议,部分补贴日常开支等,都是不错的尝试。“三社联动”机制要求社区、社会组织和社工以服务为宗旨,积极探索市场化、产业化的新路子,鼓励个体、民营等人员,通过投资入股、合伙经营等形式,参与开办社区服务项目。对于特困群体如无法就业的无技能的大龄下岗失业人员,可通过政府购买公共服务的方式保证他们能够享受到应有的服务;对于那些纯粹公益性、福利性的服务项目,则可通过部分资金补贴的方式维持其正常运转;对于那些以提高居民生活质量为宗旨的服务项目,如居家养老、家教家政服务、职业培训等,应根据居民不同需求,要求其做到自收自支、独立经营。只有在“三社联动”机制中,真正把福利、微利和经营性服务结合起来,才能满足社区居民多样化、多层次的需求。

三、 提升社会组织服务能力,完善其培育机制

社会组织的服务能力直接关系到社区治理质量的好坏,因此必须加强社会组织建设,提升社会组织的服务能力。

第一,以社区现有条件为基础,搭建社会组织综合服务平台,整合社区内不同类别的社会组织。对城市社区内的所有社会组织,实行共驻共建,适当扶持,规范运行,敦促其合力抓好社区服务。社区作为“三社联动”机制的实施平台,承载着不同类型的社会组织,然而这些社会组织之间基本上没有任何交集,以至于经常会出现发展相对独立、活动安排冲突、组织信任难以维持等现象,迫切需要建立社区社会组织综合服务平台。综合服务平台,以社区为管理者,以社区内各社会组织为组成成员,主要提供交流沟通和信息服务,协调开展不同类型的社区服务,丰富居民社区生活,同时要对各组织成员的行为予以规范,防止出现社会组织之间的恶性竞争,优化社区治理环境。此外,还可适当进行形式创新,实行互联网和实体同步,方便各社会组织之间的沟通及居民对服务信息的查阅。

第二,完善部分社会组织直接登记制度,继续加大对公益慈善类、社会福利类、社会服务类组织的扶持,简化登记备案程序,积极培育社区社会组织。截至2014年9月,全国共有27个省、自治区和直辖市开展或试行了社会组织直接登记工作,有18个省、自治区和直辖市先后出台了推进社会组织登记制度改革的相关政策文件。其中,广东、安徽、江苏、浙江、北京等省市直接登记的社会组织数量较多,行业协会商会类和公益慈善类社会组织所占比例较大。各级民政部门要学会简政放权,从登记程序入手,为社会组织提供便利,减少不必要的繁琐程序,加强对四类(行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类)社会组织的支持,突出重点、循序渐渐,进一步推动我国社会组织登记管理体制改革,为更多社会力量加入到社会管理中创造更加优越的条件,也为“三社联动”机制的开展培养更多的服务载体。

第三,合理规范组织内部管理,实现组织管理培训的常规化,增强组织自身的凝聚力和号召力,以吸引更多优秀的专业人才。当前我国社会组织多为民间力量,内部管理制度规范不健全,迫切需要进行组织管理改革。社会组织应根据社会环境的变化,系统分析自身的发展概况,预测可能出现的阻力,适时在组织内部作出相应改革,维持并发展已有的组织竞争力,并尽可能动员组织成员积极参加。社会组织内部改革要统一部署、整体规划,管理体制改革要与人力资源体制改革配套进行。要增强对专业人才的吸引力,优化组织内部成员职业发展环境,加强相关职业技能培训,完善薪资补贴制度,提高福利待遇,增强组织成员的归属感和满足感,激发其为组织发展创造更高意义上的价值,提升组织整体服务能力。

第四,鼓励社会组织承接政府购买项目,政府和社区应提供必要的支持和帮助,协助其解决组织发展过程中的问题。2014年11月25日,我国财政部和民政部联合发文——《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》,通知中充分认识到社会组织在政府购买服务中的重要作用,强调要加大对社会组织承接政府购买服务的支持力度。因此,努力发展成为独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织,已经成为我国社会组织的目标所在。承接政府公共服务则是培育社会组织的重要渠道。社会组织应积极了解政策导向的变化,关注社会环境的改善,社会组织应积极进行组织改革与升级,完善自身的资质条件,主动迎合社区治理的需要,承接政府购买的公共服务项目,为组织发展争取更多的财政和制度支持。

四、 加强社工队伍建设,健全人才培养和使用机制

社工面向社区居民提供有针对性的专业优质服务,已经成为社区治理中不可或缺的重要力量。各级政府应根据自身发展需要,及时增设社会工作岗位,建立社工保障机制,将社工作为一种职业。各城市社区应严格依照我国《社会工作专业人才队伍建设中长期规划》,结合各地实际情况,加强对于社会工作及专业人才队伍的组织领导,尽快出台相关的综合性政策,强化整体协调机制。在选聘社区工作者时,同等条件下优先录用社会工作专业人才。通过外部引进、院校培训、传帮带、打造个性化工作室等提升社工专业化水平。建立联席会议制度,实现包括组织、司法、财政、人社、卫生、人口计生、信访、扶贫等部门的联动,合力推进社工队伍建设。健全社工专业人才培养、选拔、使用、流动、评价、激励等制度体系,并逐步完善社工专业人才服务考核评估、专业督导、行业自律等行业规范系列配套制度。

只有为社工营造良好的政策环境和社会氛围,才有可能吸引更多的社工专业人才。在当前及今后的一段时间内,可以参照企事业单位人员管理办法,为在一线工作的社会工作专业人才加发工资的10%,稳定并吸纳更多专业人才,进一步提升社工参与社区治理的水平。加强社工专业能力培训,鼓励更多有经验的社工考取职业资格证书,实现实践与理论的有效结合;社工的招聘方式要公开公正,要严格规范其内部管理制度;实行合理的工资浮动机制,加入社工的资历考评,配以职务技术补贴,提高社工的薪资待遇,调动其工作的积极性;优化社工队伍的年龄结构,实现老-中-青的协调配合;建立居民与社工之间的良性互动,由居民对社工直接考评;加大对社工的宣传力度,尊重社工工作,提高社会认知度,号召更多的公众加入到社工的行列中。

五、培养社区文化,建立多元参与机制

就我国而言,公民社会并未真正发展起来,因此社区治理必须着重引导社区居民建立社区意识,发展社区文化,积极培育对社区的责任感、认同感和归属感。社区是居民生活的共同体,由于城市政治、经济和社会的发展程度要远高于农村,因此普遍认为城市社区居民拥有较高的文化程度、政治能力和民主意识等,自治能力强,能进行广泛意义上的自我管理和自我服务。然而,事实却并非如此,基于城市社区居民与社区之间的经济关联较为疏松,几乎没有任何的利害关系,城市社区居民对社区自治事务的关注度低,参与的积极性不高。这就要求我们应增强社区自治的宣传力度,创新社区活动形式,动员居民参与社区治理,以便在更大范围内满足居民需求、改善社区服务质量。

具体说来,主要可归结为以下几点:政府要深入宣传社区治理和居民自治的重要意义,潜移默化地给社区居民灌输自主自治的观念,唤醒居民的主人翁意识,占据社区治理的主动权;社区、社会组织和社工三者联动,要经常性举办文体、健康、娱乐等多种形式的活动,动员社区居民参与,扩大居民之间的接触范围,营造良好的社区人文环境;社区要根据不同社区情况,创新社区治理模式,增加居民表达自身利益的可行性渠道,确保渠道行得通、利益诉得成,真正做到结果落地;社区居民本身要有意识地参与社会治理,配合社区环境的逐步改善,主动去了解政府的政策措施,为社区服务和治理活动合理表达自身诉求。只有政府、居民、社工和社会组织多元主体互动参与,积极发展多元参与、合作治理、共治共赢的社区文化,才能为实现有序社区治理营造良好的氛围。

(课题组成员简介:魏益红,河南省郑州市民间组织管理办公室主任、高级统计师;杨杭军,河南省郑州市社区建设服务局局长;丁辉侠,郑州大学公共管理学院副教授;殷辂,河南省社会科学院副研究员;张建伟,河南省郑州市民间组织管理办公室科长、讲师)

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编辑:刘星宇socialworkweekly.cn 

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