社区、社会组织、社工“三社联动”的模式选择与策略研究

摘要：在基层治理中，“三社联动”成为新时期社会治理和服务的重要手段。已有的“三社联动”实践在推动社区平台建设、社会组织发展和社工人才成长方面取得了丰硕成果，但也存在着由于“三社”之间能力发展不对等、资源整合不均衡而造成的“非平衡互动”、“封闭式联动”等诸多困境。因此，需要进一步推进“三社联动”，在制度法规和体制机制方面进行改革和创新。本研究通过考察较为典型的“三社联动”实践，试图探寻相对成熟的基本经验和一般模式。在此基础上，基于苏州的实践研究，探索“三社联动”的策略优化和机制创新。研究发现，推进“三社联动”的突破口在于扩大公众参与，吸纳更多社会力量参与。“三社联动”的有效开展不仅需要回归了自治功能的社区平台、发育成熟的社会组织和发展壮大的专业社工队伍，更重要的是，需要建立一种社会运作、公众参与的广泛联动模式。深化“三社联动”改革，需要突破固有发展模式，探寻新的发展路径，在更宏观的层面上推动“三社联动”发展。

关键词：基层政府；社区治理；三社联动；策略优化

一、“三社”联动与基层社会治理

基层治理是国家治理的基础环节，基层治理现代化是国家治理现代化的基本前提。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”加快基层治理体系和治理能力现代化建设，对于实现全面深化改革的总目标具有重大战略意义。2013年，民政部、财政部联合出台《关于加快推进社区社会工作服务的意见》提出，建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”。如何实现社区建设、社会组织建设和社会工作三者的联动，从而实现基层社会的“善治”，是近年来各地都在不断思考的重大课题。

“三社联动”泛指以社区为基础、社会组织为载体、社会工作者为支撑的一种多元治理模式，即“通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立的，形成‘三社’资源共享、优势互补、相互促进的良好局面”。浙江省在2014年出台的《关于加快推进“三社联动”，完善基层社会治理的意见》中指出，“‘三社联动’是指在党和政府的领导下，统筹协调、整体运作社区建设、社会组织建设和社会工作，使之相互支持、渗透融合，从而充分激发社会组织活力，有效开展社会工作，解决社区问题，完善社区治理”。“三社联动”在实践中的特征通常表现为：一是满足群众需求为根本出发点；二是将“三社联动”作为基层治理的一部分，从系统的角度来搭建联动平台；三是将“三社联动”中社会组织和社工队伍的能力提升放在重要位置；四是将社区治理作为“三社联动”的终极目标等。

基于对当前“三社联动”的理论和实践的考察梳理，我们发现，已有的“三社联动”更多以政府主导来推动，是一种被动参与的模式，即社会组织和社工在联动中所发挥的作用很微弱，这一方面与社会组织、社工自身的成长和发展程度有密切关联，另一方面，“三社联动”的机制和平台建设还有很大的改革和提升空间。在新型城镇化和治理现代化背景下，新时期的“三社联动”在理论基础、政府角色、关注焦点、资源配置以及价值基础上都会与传统模式不同。主要表现为：在理论基础上，不同于传统的政策理论和公共选择理论，新“三社联动”主要以制度理论、治理理论和网络理论为基础；在政府角色上，不同于政府垄断和企业家政府角色，新“三社联动”中的政府是多元治理主体之一；在关注焦点上，新“三社联动”更多关注社区居民、社会组织、社工等多元主体的价值观、方法论以及相互间关系的协商，而不是政策产生和执行以及组织资源和绩效管理；在资源配置上，不同于科层制原则和市场原则，新“三社联动”依循的是网络和关系契约原则；在价值基础上，新“三社联动”推崇分散化的、竞争性的价值观，而非效率最大化。

基于以上分析框架，本研究通过考察苏州市乃至全国的社区、社会组织、社工“三社联动”的模式和策略，探讨“三社联动”如何在构建多元参与、合作共治的基层治理体系，以及有效激发社会组织活力，推进社会工作专业化、职业化发展上发挥独特的功能。

二、“三社联动”的模式选择与比较研究

自“三社联动”在各地开展以来，涌现出了丰富的实践探索和典型案例。下文将选取北京、上海、杭州、南京、厦门和广州等地作为案例对象，分析其在推动“三社联动”过程中的一些做法，并思考这些做法的异同点，进而探讨当前“三社联动”的一般模式。

（一）北京

1．北京的“三社联动”实践

北京市建立了“政府主导、专业承接、项目运作、整体联动”的“三社联动”模式。以政府统筹为重点，以联席会议为平台，以项目化运作为手段，以调研为基础，以居民需求为导向，协调整合资源，就地转型、培育发展多样化的社会组织，培养社会工作人才队伍，推动政府购买社会组织服务，出台社会工作政策、建立联动制度。在“三社联动”实践中，建立了三类联动服务机制，一是服务供给机制，在街道层面引入专业社会工作服务机构，形成合作关系，设立联合办公室，对社区服务的行政部门、社会组织和人力资源进行梳理，将政府行政资源、专业资源和社会资源重新整合，协调分配服务资源。二是服务运作机制，在联合办公室的统筹协调下，各类服务项目遵循项目化管理和专业化服务的原则，对策划、申报、实施和评估进行综合协调管理。三是服务反馈机制，综合评估专业服务项目对社区发展、居民服务产生的影响，重新反思基层社会治理体制中的有关政策和制度，重新定义社区需求、能力建设，结合居民、社会组织对服务提出的新需求形成新的项目方案。在联动制度方面，构建了四项制度，即联席会议制度、信息联通制度、服务联办制度和需求反馈制度。在联动平台方面，搭建了三个基础平台，即工作平台、专业平台和人才平台。工作平台由街道配备项目办公设备和服务场所，并给予资金、人员支持。专业平台由社工机构充分利用项目资金和设施，专业理论和方法技能进行项目设计和实施，形成资源联动合力，开展社工专业培训、社工实务督导、社会组织孵化、联动机制建设、引领社会服务等工作。人才平台是建立专业社工、社区工作者和志愿者相互协作机制，形成社区行政力量、社会力量和专业力量有机结合的多元共治平台。

2．朝阳区“三社联动”实践

朝阳区推进三级社会组织服务平台建设，构建“一中心、多基地、N空间”的社会组织培育发展体系。建立区社会组织综合服务中心，发挥组织培育、项目管理、资源对接、人才培养和三社联动等五项功能。建立街道（乡镇）社会组织服务基地，以街乡为单位，建立社会组织综合服务基地，发挥服务区域社会治理、培育发展社会组织、强化社会组织党建、管理公益服务项目、整合区域服务资源和研发综合服务项目等功能。建立社区公益空间，作为街道（乡镇）服务平台在社区的延伸和区社会组织三级平台建设的基础，以汇集社区居民需求、整合社区公益资源、支持公益服务项目落地和提供社会组织服务场地资源为主要功能。在联动机制方面，建立了“三项机制”。一是政府购买服务机制，实行审计部门、监察部门的“双轨制”监督和对服务项目、服务组织的“双向评估”，规范项目征集、评审、评估等环节，建立购买社会组织服务的项目管理体系。二是社会组织培育和人才培养机制，通过三级社会组织综合平台，重点发展公益慈善、社会管理、民生服务和行业发展类社会组织。通过购买社工岗位等形式，加大专业社会工作人才引进力度。建立能力体系，针对社会组织从业人员、社区社会组织骨干和志愿者等特定对象，开展社会管理、社会服务、社会动员和社会治理项目研发等能力培训，培育社会组织人才队伍，提高社会组织参与社会治理的能力和水平。三是项目对接机制，召开街道（乡镇）和专业社工机构“双选会”，帮助社会组织和社工与街乡、社区之间对接，推动社区、社工和社会组织之间的协调联动、互联互动。

（二）上海

闸北区网格化治理模式

上海市闸北区在赋予街镇对辖区职能派出机构的指挥权、考核权和监督权的基础上，将“条”上力量下沉纳入网格，由“块”统辖辖区“一亩三分地”的全部社区事务，其核心是“条包块管、以块为主、属地管理”。在管理范围上从市容管理逐步向社会治理延伸、在管理区域上从“城墙外”街区向“城墙内”居民区延伸、在管理时间上从“8小时”向“24小时”延伸。形成了八街一镇网格分中心、31个工作站和城市管理的65个责任网格，涵盖了整个城区的信息化联动响应处置网络，基本实现区域无缝隙管理。在网格化治理中，案件数据信息都生成于系统平台，并由中心负责受理派遣、问题处置、协调督办、结案反馈。此外，所有街镇都建立了“1+8”大联勤大联动体系，实现部门联动。与此同时，通过开通信息化上报平台，搭建信息沟通渠道，使问题在被发现的第一时间便能“登录”统一平台“挂号”、派单、处理，引导行政管理资源下沉，对接社区自治和社区服务，实现良性互动。

（三）杭州

1．江干区“三社联动”实践

江干区按照“分类指导、分类管理、分类建设、整体推进”的思路，形成政府与社区、社会组织、社会工作者“互联、互动、互补”大服务工作格局。在政府职能转型上，制定了《江干区行政审批服务管理办法》，明确街道（镇）、社区（村）两级政务服务平台建设要求及人员配置标准。通过实施行政职能上移、服务重心下沉、社会组织落地、公众参与扩面等举措，把社区便民服务、社区公益服务、社区自治服务交给社区与民众，变领导为指导，释放社区自治活力。在厘清权责关系上，以“政社分开”为导向，建立四大联动机制，即合作机制、带动机制、准市场机制和互动机制，并尝试社区居委会和公共服务站分设。此外，还推进“股社分离”工作，实现社区组织和股份经济合作社的职责分开、领导班子分设、经费分离。在联动平台的搭建上，启动“大社区主义”规划，即实现每个街道（镇），每年打造一个特色社区，改善薄弱社区硬件条件，增强品牌社区示范效应，形成“一居一特”、“一居数特”的特色发展格局。在联动能力方面，通过细分社区服务类型，界定服务主体的功能边界。通过推广“责任社工”服务体系，提升社工专业化服务能力。在联动活力方面，实施社会组织培育新政，通过资金扶持、孵化平台建设、资源整合和开展政府购买服务来激发社会组织活力。在社工人才保障上，发挥实训基地和社工导师的引领作用，推行“全科社工”和“全能社工”的培养计划，提升社区工作者专业化程度。

2．上城区社区信息化模式

上城区以社区信息化推进“三社联动”发展。在社区管理信息化方面，搭建区、街道、社区三级联动平台，实现办公自动化；开发网络版管理软件，实现社区工作台账的电子化，并以“事”设“项”进行模块设计，使区、街道、社区三级管理与服务在同一个网络环境中运行。在社区服务信息化方面，通过《上城区便民服务手册》、电视服务网、电脑服务网、电话服务网搭建起社区服务新平台，满足不同层次社区成员的个性化需求。以“四网”即“e家人”社区事务管理网、电脑服务网、电视服务网和电话服务网推进社区信息化渠道建设。以“六平台”即社区事务管理平台、公共服务信息平台、居民互动网络平台、居家养老服务平台、社会志愿服务平台、为民服务联盟平台搭建社区信息化平台建设。在创新治理模式方面，上城区信息化推进了社区复合治理。在优化资源配置方面，运用数字信息技术将各种服务的提供者与社区居民的需求实现了对接，构建了一个具有张力的公共服务空间。在推进居民参与方面，通过信息技术为社区成员搭建了不受时间和空间限制的参与、交流平台。

（四）南京

南京市以实施街居体制改革为抓手，突出街道在社会治理中的基础地位，强化社区的自治功能。一是街道“中心化”，归并相近职能，实行“一门式管理”，街道职责转向以公共服务为主，建立扁平化的政务服务运行机制，设立为民服务专项资金。二是社区去“行政化”，聚焦自治和服务。三是创新社区治理机制，推动社区服务外包。出台省级文件《关于减轻城乡社区负担提升为民服务效能的意见》，对城乡社区负担过重等问题进行了专项治理。建立了“开放设计、立体扶持、落地生根、全面承接、扶持发展”的“五位一体”工作模式。在推进“三社联动”中，通过城乡和谐社区示范创建，夯实社区平台基础；建立政府购买服务制度和资助及奖励机制，为社会组织创造良好的政策环境；鼓励社区工作者参与社会工作师资格考试，引导城乡社区与高等院校、专业社会组织建立专业社会工作教育基地。

（五）厦门

厦门市社区治理以“一核多元”治理模式为核心。在社区搭建社工协会、社区搭建社工工作室等服务平台，借助社区信息平台和网格化机制，以智慧社区为支撑，采取购买服务的方式，把社区急需的社会组织和社工人才引入到社区，实现居民需求项目生成、服务对象收集汇总、政府核定出资购买、社会组织有序承接、专业社工参与服务等各个环节的有效衔接，推动“三社”资源共享、优势互补、相互促进。以“4+X”运营模式为驱动，形成发展有序、覆盖广泛、布局合理的社区社会组织体系。其中，“4”是一个社区社会组织联合会、一个社区居家养老服务站（中心）、一个社区志愿者服务协会、一个社区社会工作站，“X”指社区结合实际成立的包括社区服务、社区事务、慈善救助、文化体育等类型社会组织。构建街道（乡镇）、村（居）社会组织孵化平台，形成三级联动管理服务体系。在社会组织培育和发展方面，通过资金支持、人才扶持和“以奖代补”办法鼓励支持登记备案社会组织开展公益服务性活动。

（六）广州

广州市通过搭建社区议事平台，培育扶持社区社会组织，社区居民通过参与社会组织活动，召开民情征询会、民主协商会、监督评议会，“政社互动面对面”，构建社区社会组织、专业社会工作人才参与社区事务的工作机制。实施了《推进城市社区网格化服务管理工作总体方案》，梳理社区养老服务、家庭综合服务的入格事项，探索建立家庭综合服务中心与社区网格员双向转介工作机制。在发挥社会工作专业化服务引领作用方面，建立“社工引领义工开展服务，义工协助社工改善服务”的“社工+义工”联动机制。建立街道、机构、居民三方对接合作机制，建立社会工作专项服务项目与全市家庭综合服务中心相互转介机制，为有特殊需求的群体提供深层次、个性化、专业化的社工服务。

基于对上述城市关于“三社联动”实践的比较与分析，可以看出，在推进“三社联动”过程中，各地政府都非常重视制度设计和机制创新，出台了一系列相关政策和文件。在社区层面，通过对街道体制改革、社区体制改革的探索，明晰政府与社区居委会的角色和权责关系，减轻社区行政负担，拓展社区自治空间；通过将网格化手段和信息化技术应用于社区治理中，建立智慧社区，推进社区治理的现代化和科学化。在社会组织层面，通过公益创投、项目化运营等方式来创新政府购买服务机制；普遍建立孵化基地和社会组织服务中心来促进社会组织尤其是草根社会组织的培育和发展。在社工层面，通过组织培训来提升社工的专业化、职业化素质和能力；通过岗位设置和薪酬激励来促进社工的工作热情。在联动方面，通过搭建联动平台，健全联动制度，创新联动机制，提升联动能力，进而促进联动的有效性。但是，就目前来看，“三社联动”的模式普遍表现为社区、社会组织和社工三者之间的“非平衡互动”和“封闭式联动”。之所以称为“非平衡互动”，主要是因为，社区作为资源配置主体在“三社联动”中占绝对优势地位，而社会组织和社工人才由于其发展还处于起步阶段，能力相对较弱，在“三社联动”中所能发挥的作用非常小，因此，三者的互动处于资源和能力均不对等的状态，表现出互动的不平衡。而“封闭式联动”主要是指联动的范围更多是局限于社区内部，而联动主体也局限于社区、社会组织和社工三者，广大的居民群众仍然处于联动之外。需要指出，本文提及的社区是指社区组织即社区居委会，在这个意义下的社区平台，是“由社区居民委员会以社区居民的生活为基础，在社会建设、社会治理、社区服务方面搭建的平台，这里需要引进社区组织和社会工作机构”。

三、“三社联动”的模式选择与策略优化：基于苏州的研究

苏州在基层社会治理实践中，紧扣政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的改革目标，以“政社互动”、“三社联动”为主题，取得了一些初步经验。在社区建设上，开展了社区标准化建设、信息化建设和网格化治理实践，从社区减负、规范运作和信息共享等方面搭建平台，使社区回归自治本位，成为居民自治的重要场所。在社会组织发展上，通过创建社会组织孵化中心、开展公益创投和健全政府购买服务机制等途径，促进社会组织的培育和成长，使之成为有效承接政府社会治理和公共服务的重要主体之一，并能够独立从事专业化的社会活动，提供多元化、差异性的社会服务。在社工人才培育上，一方面，通过“请进来、走出去”的方式，借鉴和学习先进地区社工培训经验，使社工人才开拓视野，提升能力；另一方面，通过激励制度和保障制度推进社工人才队伍发展的可持续性。在“三社联动”的策略优化上，以居民自治项目化为主题，将居民参与作为项目化运营过程中的重要策略，积极引导社会力量参与社区治理和服务。在推进机制创新、平台改进和组织发展上，通过探索有效的工作机制、联动机制、服务机制来推进“三社联动”实践的开展；通过建立信息化平台和网格化治理模式，促进社区治理的标准化、科学化和精细化；通过营造社会组织发展的良好环境来激发社会组织活力。

（一）“三社联动”中的社区平台建设

1.推进社区标准化建设。社区的标准化建设主要包含规范社区硬件标准化和软件标准化建设两个方面。硬件标准化建设包括统一标识、统一用房标准、统一功能室设置、统一办公设备、统一便民设施、统一文体器具等六个“统一”。软件标准化建设包括工作机制规范、分类指导规范、人员配备规范、社工职责规范、社区职责规范、队伍建设规范、工作流程规范、党务、居务公开规范、制度管理规范、资产管理规范、社区盖章规范、服务项目规范、工作行为规范、社区考勤规范、社工离职规范、外出活动规范、待遇保障规范、经费保障规范、资金管理规范、社区服务规范等二十个规范。与此同时，在推进社区软硬件标准化建设的过程中，社区还推广了以“六必访、六必到、八必报、八规范”为主要内容的数字化、形象化的”社区标准化建设620规范”，并规范《民情日记》、《党情备忘录》等工作法，实行社区工作者“A/B”岗，健全落实“一人多岗、一岗多责”和“首问负责”等制度。

2.推进社区信息化建设。随着信息化、大数据对社区治理的影响日益凸显，社区信息化成为增强基层政府社会治理和公共服务能力的有效途径。社区信息化建设主要是通过整合社区信息网络，建立居民、家庭、社会组织、社区活动电子档案，实现社区服务队伍、服务人员、服务对象信息数字化。在信息化平台建设中，社区通过改进信息技术装备条件，完善社区服务设施网络环境，促进规范化、标准化，最终形成互联互通共享的信息服务系统。在操作过程中，通过对社区服务中心、社区服务站接入宽带网络，推动社区网络和信息资源整合，并在此基础上建立了覆盖区（市）或更大范围的社区综合信息管理和服务平台，通过规范各类业务应用系统与社区公共服务综合信息平台的共享范围、共享方式和共享标准，实现了数据一次采集、资源多方共享。在社区公共服务综合信息平台建设中，建立“一门式综合受理、全流程规范服务”的四级社区综合平台，逐步实现社区公共服务事项的一站式受理、全人群覆盖、全口径集成和全区域通办。此外，政府还构建了多个设施智能、服务便捷、管理精细、环境宜居的“智慧社区”。

3.推进社区减负。以社区减负增效为切入点，增强社区自治和服务功能。在政策法规上，出台了《关于推进工作、人员、经费、信息、考核整合促进社区减负增效的若干意见》、《规范工作事项进社区暂行办法》、《关于规范村（社区）相关工作事项的名录》等政策文件，削减行政审批事项300多项，确定258个政府购买公共服务事项和52个政府转移职能事项。保留规范依法履职事项9个、协助工作事项55个、创建事项2个、盖章事项9个，后三者的缩减率分别为62%、93%和87%。此外，针对社区工作多、创建多、台账多、牌子多等问题，加强清理规范、注重疏导结合。具体而言，一是依法确定社区工作事项，按照国家法律、法规和地方性法规有关规定，制定社区工作事项清单，实行社区工作准入制度；二是规范社区考核评比活动，对社区工作实行综合考核评比，建立统一的考核评比指标体系；三是清理社区工作机构和牌子，精简社区会议和台账，整合内容重复、形式雷同的材料报表；四是严格社区印章管理使用，制定社区印章使用范围清单。在社区减负过程中，政府通过加大财政保障力度，统筹整合社区建设资金，重点保障专项经费以及社区服务设施和信息化建设经费。

4.推进网格化治理。通过建立划分科学、运行有效、机制健全、成效明显的社会服务管理网格化体系，将社会服务管理内容纳入网格，使资源力量下沉整合到网格，工作责任分解落实到网格。在具体操作中，建立“一委一居（村）一站（中心）一办”的社区体制，形成“网格化管理、专业化服务”的大网格管理模式。通过依法明确部门、街道（镇、区）、社区（村）“三级职责”，对各网格、各条线资源进行归并整合，形成工作合力。社区（村）对网格内行政人员有考核权，便于统筹协调。

（二）“三社联动”中的社会组织发展

在“三社联动”实践中，社会组织的培育和发展主要通过组织化培育、专业化发展、项目化支持、民间化运作，整合三方资源，实现优势互补、联合推进。

1.建立社会组织孵化中心。苏州市政府投入近亿元资金建立50家社会组织孵化基地，并对每个基地以奖代补15-80万元，基本形成四个层级、功能有别、错位发展、比较完善的社会组织培育体系。在培育社区社会组织方面，通过引进外地知名的社会组织，来提升本地社区社会组织负责人的素质，从而增强开展社区活动的能力。在促进组织自身成长方面，通过强化自治组织、群团组织、社会组织在社区服务中的职责，健全社区社会组织机构孵化、能力提升、购买服务和项目监管机制，最大限度激发和增强社区活力。在优化组织发展环境方面，通过制定社区社会组织发展扶持政策，扶持社区服务类社会组织和社区社会组织。

2.健全政府购买社区公共服务机制。目前，苏州市公共服务采购项目已覆盖到社区保洁、教育文化体育服务、社区福利服务等类别。在此基础上，政府逐步扩大购买服务资金来源和数量，拓展购买服务领域和范围，规范购买服务程序和方式，采用市场化方式提供的公益性、专业性、技术性服务交由社会组织、企业等社会力量承担。在购买社区公共服务过程中，政府作为政策制定者、购买者和监督者，对社区服务项目和社区社会组织发展实施评估。此外，政府还通过购买服务、公益创投、项目奖励以及社会组织认领服务等措施，建立社会组织参与社区服务机制，促进社会组织参与社区文化、社区体育、社会救助、居家养老、儿童青少年保护、社区矫正等领域服务。

（三）“三社联动”中的社工人才队伍成长

1.提升社工人才队伍素质。在社工培训上，一是通过宣传倡导，如以“国际社工日”、“社工宣传周”为主题，来宣传社会工作理念、价值，宣传社工服务案例，提高对社会工作的知晓度和认同度。二是建立分级分类培训制度，整合相关机构和高校资源，优化师资和课程，分专题开展持证社工继续教育，举办社会建设与管理专题培训班，将社区、社会组织、专业社工的纳入培训课程，重点培训参与式需求调研技术、圆桌会议技术、社区社会组织培育项目策划、开放空间会议技术等实务技能。三是加强拓展应用，通过公安、司法、民政、团市委、妇联、残联等部门在本领域探索引入社会工作，推动专业社工在戒毒禁毒、矫治帮教、居家养老、青少年服务、残疾人服务等领域的应用与发展。鼓励在苏高校社会工作专业师生和公益创投中涌现出的优秀项目团队创办专业社工机构。在社工的专业化、职业化水平上，通过鼓励社区服务人员参加社会工作等各种职业资格考试和学历教育考试，关心社区服务人才的成长进步。采取多种方式加强对现有社区服务人员的培训，不断提高社工的服务意识、职业素质和专业水平。目前，苏州社区专职工作人员基本按社区总人口1.5‰配备到位，共有20389人，平均年龄为38岁，大专以上文化程度占72.1%，平均每个社区（村）拥有1.75名持证社工。此外，通过重点开发社会工作专业岗位，支持兴办社区社会工作服务组织，分类推进社区社会工作服务。此外，通过健全人才激励制度，依照相关法律政策规定落实社区服务人员的生活补贴、工资、社会保险等福利待遇。

2.发展社区志愿服务。在志愿者主体格局上，依托社区志愿服务组织，建立了党委政府倡导、社区组织扶持、共产党员带头、专业社工引领、驻区单位和居民广泛参与的社区志愿服务新格局。并形成了“百村千岗万人——乡风文明志愿岗”、社区“金乡邻”志愿岗、“在职党员进社区”等一批有影响力的社区志愿服务品牌。在志愿者服务队伍上，推行党员到居住地社区报到制度和党员社区表现反馈制度，发挥党员的先锋模范作用。并组织和带动公务员、专业技术人员、教师、共青团员、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入志愿者服务队伍。此外，在志愿服务实践中，通过鼓励驻区单位和社区居民开展邻里互助等群众性自我互助服务活动，为老幼病残等困难群体提供服务。通过组织社区居民和驻区单位开展社会捐赠、互帮互助、承诺服务，为社区困难群体提供帮扶服务。

（四）“三社联动”的策略优化：姑苏区居民自治项目化实践

2014年苏州市姑苏区7个街道7个社区开展“三社联动”实务试点，以“参与”与“协同”为核心，以激活居民自治、培育发展社区社会组织为立足点，通过工作经费项目化运作，探索社区居委会与社区社会组织、社区居民的衔接与互动流程和路径。2015年，在姑苏区试点基础上，又在每个市、区选择1-2个乡镇、街道，从更多层面、更多角度探索建立“三社联动”机制。

1.居民自治项目化的内容与流程

姑苏区的居民自治项目化实践形成了以项目制为载体的分工明确、功能互补、机制顺畅、民主自治的居民自治模式，建立了“分工清晰明确、功能互补互益、机制运行顺畅、民生服务提升、民主自治高效”的居民自治格局。

表3-1：居民自治项目化实施流程：

图表来源：作者自绘

2.居民自治项目化的模式与策略优化

本研究将“策略”定义为实现目标的一系列方案集合，由于基层治理不可能自发产生且有可能会面临失败，因此，研究策略如何影响基层治理的结构和过程就显得非常必要，策略分析有助于理解基层治理中各主体策略选择将如何影响集体目标的形成和实现。本研究将借鉴托马斯·谢林提出的“协作博弈”的核心思想即“趋向互动决策”的分析框架。这一分析框架旨在解释，在有限条件下，政府与社会互动的动力源是什么？政府与社会更倾向于哪种形式的互动？各主体间的相互依赖性如何影响彼此行为的预期判断？互动行为如何影响互动成败？等。“趋向互动决策”会受到工具选择有效性、公共事务复杂性和组织关系传导性三个层面的影响。

（1）工具选择的有效性。工具是治理的中介元素，它连结着意向与行动，但它并不是中立的，工具的设计、选择和应用经常会引起争论。计划经济时期，强制性工具对于政府动员和整合社会效果非常明显；随着市场经济的全面推进，市场化工具如民营化、合同外包等在很大程度上降低了政府成本，提高了政府绩效；随着社会组织的成长与发展，分权、协商、互动、网络等志愿性工具发挥了有效的功能。（2）公共事务的复杂性。决策过程中的利益调节和资源配置，不同利益主体通过互动协商形成相对稳定的决策模式等都被证实对策略选择产生影响。（3）组织关系的传导性。政府、社区组织、社会组织等不断地产生或更新自身的能力进而取得突破性进展，使策略、文化、结构、体制标准化以满足居民的需求。互动发挥着重要的传导性功能。在互动过程中，原有的制度化模式逐渐弱化并形成一种新的治理模式。

在居民自治项目化实践中，政府与社会互动的动力源来自于对居民多样化的、差异化的、个性化的需求的回应。由于这些需求相对分散而且琐碎，难以通过政府整齐划一的服务供给模式来提供，也难以通过市场营利性的服务供给模式来提供，所以，通过社会组织专业化的社会服务供给模式来提供是最适合的。基于此，政府需要引导社会组织参与服务供给，并与社会组织展开良性互动。居民自治项目化以项目为载体，并在项目化各阶段中对社区居民、社会组织赋权。

（1）在治理工具选择上，协商、互动、网络等志愿性工具发挥了有效的功能。如共治协商小组、项目评议委员会、社区议事会、居民代表大会等协商平台在居民自治项目化过程中发挥了重要的协商作用。政府通过建立孵化中心培育社会组织、向社会组织购买服务以及对社会组织进行政策、资金上的支持和监督，实现了政府与社会组织的有效互动。社区信息化平台的建设以及网络化管理模式，促进了各主体间的资源共享和有效沟通。

（2）在公共事务决策上，居民自治项目的内容全部来自于民意收集、议事平台和需求提案制等，这些项目发端于居民自身的需求，与居民的日常生活息息相关。在项目决策过程中，针对不同的利益调节和有限的资源配置，各主体通过民主协商的方式来完成项目决策，即通过社区议事会对征集的居民自治项目进行初选、归类，建立相应的共治协商小组，对经过初选的居民自治项目进行评议、投票，并组建不低于50人的项目评议委员会，通过项目展示、现场答辩、居民投票等环节，对项目进行评审。

（3）在组织关系构建上，基层政府、社区组织、社会组织在互动过程中不断提升自身能力，优化多元主体关系。基层政府一方面通过梳理“两份清单”来促进职能转变以规范自身行为；一方面建立协商共治网络来鼓励社会主体参与社会治理和公共服务。社区组织一方面通过社区减负回归自治功能，实现自我组织、自我管理、自我服务和自我监督；一方面推进基层社会组织的培育和发展，为基层政府与社会组织的良性互动搭建平台。社会组织一方面借力社会组织孵化中心来促进内生成长以提升自身能力；一方面通过政府购买服务来参与基层社会治理和公共服务提供。

可见，居民自治项目化在治理工具选择、公共事务决策、组织关系构建上实现了策略优化。居民自治项目化对于推进“三社联动”的改革创新具有重要意义，主要体现在四个方面：

（1）优化了联动工作机制。居民自治化项目以社区活动经费项目化运作为基础，对居民自治项目化进行整体规划和顶层设计。在项目运行过程中，建立了需求征集制度、需求评议制度、协商民主制度、项目决策制度、绩效评估制度、多元参与制度和社区协同制度等，并配套建立各项制度的运行流程、实施细则以及工作表单。一是在项目化实施过程中，建立了居民自治项目的民主评议机制、民主评审机制、民主绩效考核机制，使项目自始至终在居民自治过程中开展。此外，还建立了项目经费保障机制，制定了居民自治项目专项经费管理办法，明确了经费的支持领域、使用范围、绩效考核等内容，以提高经费的使用效率。二是在项目承接过程中，建立了需求项目的竞争机制，即经社区议事会评议通过的居民需求，由社区居委会统一向社会组织、社区自治组织等社会主体征集实施方案，鼓励多个社会主体针对同一需求申报实施方案。在项目考核过程中，建立了项目绩效双述双评制度，即项目实施方在分别向居民代表、社区居委会陈述项目完成情况的同时，接受双方评估。居民代表及社区居委会根据有效性、定量化、参与性等原则，综合考量项目完成情况、财务执行情况和项目满意度。并对绩效考核优秀的项目，对其实施机构在年审年检、等级评估等方面有优先资格，在参与公益创投、政府采购项目竞争时同等条件下享有优先资格。而对于绩效考核不合格的项目，取消第二笔拨款，并对其实施机构在年审年检、等级评估以及参与公益创投、政府采购项目竞争时从严审查。

（2）提升了基层社会服务效能。以居民需求为导向、居民满意度为评价标准，鼓励居民的首创精神和参与意识。促进基层社会服务主体多元化、资源多样化、方法专业化，提升基层社会服务效能。一是推动基层社会服务发展。居民自治项目发端于与居民日常生活息息相关的需求，以公益性、公共性、可行性、参与性和效益性为特征。项目领域主要包括：一是有利于改善社区内的老年人群、残障人群、贫困人群等特殊群体的生活，提升社区服务水平的项目；二是有利于改善邻里关系、环境、教育、卫生、文化、体育事业的公益项目；三是有利于推动社区参与，促进社区自治的项目；四是有利于培育和扶持社区社会组织发展的项目；五是有利于推动和促进社区志愿者服务的项目；六是有利于改善社区公共服务设施的项目；七是其他有利于促进社区发展的项目。以上领域都是基层社会服务发展的重点内容。二是发展社会化的服务供给模式。通过政府向社会组织等社会主体购买（以项目制为载体的）服务，促进社会组织参与社区文化、社区体育、社会救助、居家养老、儿童青少年保护、社区矫正等服务领域。由于基层社会中的居民需求多表现出分散的、个性化的、差异性特征，政府规模化的、同一的、整齐划一的公共服务供给模式难以有效提供，而市场所提供的服务大多数是有偿的、逐利的，这使得市场不愿意进入利润极低的社会服务、志愿服务领域，因此，促进专业化的社会组织进驻基层社会服务领域，发展社会化的服务供给模式势在必行。居民自治项目化提供了社会化服务供给的渠道，以社会组织承载项目的形式来提供社会服务，推进社会服务供给模式的创新。

（3）推进了基层协商民主。以“民事、民议、民决、民办”为基本原则，并建立起基层居民自治组织、社会组织与基层政府等各类主体之间开展协商的途径、程序和机制，进而推进基层协商民主规范化、制度化。一是在居民需求征集过程中，以民情日记、民情信箱、民情热线、民情连心卡、民情联络员等民意收集渠道为基础，优化民意收集渠道，使其畅通高效。通过引入“罗伯特议事规则”、“开放空间”等现代会议技术和议事规则，完善社区恳谈会、社区议事会等民意议事载体，从而提升需求征集的针对性和有效性。此外，还建立了民意需求提案制，即社区居民、社会组织可以单独或联合向社区提出《社区工作建议案》，社区居委会对于接收的具有效力的建议案向提案人给予及时反馈。二是建立共治协商小组。在对需求进行民主评议过程中，由社区根据居民自治项目的分类组建共治协商小组，由9-15人组成，其中社区居民代表不少于60%，社区工作人员不超过10%，社区人大代表政协委员不超过10%，社区社会组织代表不超过10%，其他代表不超过10%，由居民代表大会表决通过。共治协商小组以“畅通渠道、汇集民意、协商议事、民主决策”为准则，对需求项目实施方案及组织进行征集、筛选和评议，并对项目实施过程进行监督和评估。评议以需求程度的迫切性、需求内容的公益性、需求群体的公共性、需求满足的可能性等作为基本评价标准，通过评议、质询、辩论等方式民主讨论，并通过匿名民主投票方式确认后进行公示。三是在协商过程中，以共治协商小组、项目评议委员会、社区议事会等为协商平台，在项目化事前、事中、事后分别开展民主协商。此外，还通过协商民主的方式，动员、协调社区内行政资源、公共资源、志愿资源、辖区资源等多方资源，讨论确定居民自治项目“要不要做”、“怎么做”等问题，并形成项目实施方案。

（4）促进了基层治理创新。促进社会内生力量的培育，加强基层社会主体能力建设，提升基层改革创新能力、服务居民能力、动员居民能力、推动自治能力、引导共治能力、资源整合能力等，从而适应社会发展新常态，推进基层治理创新。一是建立了多元参与制度。广泛吸纳社区居民、社会组织、辖区单位等多元主体，整合行政资源、市场资源、公共资源等多方资源，鼓励社会组织从业人员进入基层群众自治组织，参与社区重大事务决策。通过居民自治项目，重点扶持社区草根组织，赋予它们提议社区服务方案的权利。通过建立社区与多元主体联席会议制度，在涉及社区公共设施、公共服务、公共秩序、公共安全等与公共利益有关的公共事务时，鼓励多元主体积极参与。二是建立了社区协同制度。明确了对基层社会治理多元主体的职能定位，即政府是保障者、购买者，社区是主导者、协调者，社区居民是参与者、决策者，各类社会组织是承接者、服务者，其他社会力量是支持者、配合者，各主体间是相互依赖、互促共生的合作关系。在项目立项、实施和考核过程中，协同实践具体表现为项目立项的协同审核、项目实施的协同督导、项目考核的协同评估等。

（五）“三社联动”的机制创新：高新区狮山街道“三社联动”实践

1.狮山街道开展“三社联动”的背景

苏州市自2012年开始进行的“政社互动”、“三社联动”试点工作主要以理顺基层政府与自治组织、社会组织职责为切入点，以规范政府行政行为、深化自治实践、提升社会组织服务能力为着力点，基本做法主要是进行法治政府、基层社会和互动平台“三大建设”。高新区狮山街道在“政社互动”、“三社联动”试点工作的推进过程中结合自身特点也积极探索互动、联动模式，从创新政社关系和完善联动机制两个方面来开展“三社联动”。

2.狮山街道的“三社联动”的做法

第一，理清角色和权责边界，规范政府行为。制定了《狮山街道“政社互动”试点工作实施方案》、《狮山街道“政社互动”试点工作操作办法》等。对照“两份清单”，确定了需要委托给基层群众自治组织、社会组织的具体事项，并根据实际情况对签约文本中“政社互动”的两份清单内容和评分分值进行了调整，特别增加了“协助做好街道社区管理信息平台的数据录入、信息更新、动态发布等”、“协助做好草根社会组织的培育、发展、管理等”、“积极开展‘政社互动’、‘三社联动’的实践与总结”等内容，划清了“行政权利”与“自治权利”的界限。

第二，探索基层治理方式，创新三社联动机制。在社区治理模式上，创建了“一居多站”的基层治理模式，在狮山社区划片设立了5个“服务工作驿站”，每个“服务工作驿站”按实际情况配备3—5名或专职或志愿性质的工作人员。5个工作驿站配备了16名管理员、454名信息员、60名小组长、30名大院长。工作驿站在每栋楼的楼道入口处、居民集聚区门口处设立便民服务公示公告栏，标明工作驿站的服务指南、服务承诺，群众有事直接打工作驿站的电话，无需再跑社区居委会。这种模式因地制宜地提供基础服务和开展自治，前移了服务阵地，使服务更加精细化、便捷化。在联动机制方面，创建了“五项机制”。一是规范运行机制，街道除成立领导小组、出台文件外，街道及各社区分别聘请专职律师全程介入，为工作的规范合法推进提供了保证。二是学习培训机制，所有社工在接受街道常规培训的基础上，还分期分批参加了省、市、区组织的继续教育培训或更高层面的培训，确保每个社工每年至少参加一期市级或以上的脱产学习。针对全体社区成员组织开展各种专业理论和技能的系统培训、针对社区书记和主任组织开展专题培训、针对街道、社区社会组织工作网络成员开展专题辅导和专题讲解等。三是交流促进机制，定期组织社区书记、主任、社工召开交流会，相互介绍各社区在实践中好的做法。出刊“政社互动电子简报”、“社区工作传真”、“社区之声”双月刊等，为学习交流增加了渠道。并在编发的简报和传真中还新增了“政社互动”、“三社联动”专栏，介绍街道、社区开展“政社互动”、“三社联动”的工作动态和案例等，为相互间的交流、借鉴、促进、提高提供了帮助。四是专业能力提升机制，社区社工、专业志愿者等通过专业学习，在“社会工作室”开展项目实践，把理论运用到实践中，提升工作的专业能力和水平。五是群众参与机制，聘请居民担任“三社联动”的联络员，邀请群众评估“街道、社区”三社联动的开展情况，引导和鼓励群众参与或组建草根社会组织，使居民成为“三社联动”的主体力量。在联动平台方面，创建了“三个平台”，即社会工作室、公益创意园和街道社会组织服务中心。

第三，挖掘社会资源，引导社会力量参与。在社会资源挖掘上，通过区域性党建、党组织联络站等形式把辖区共建单位的资源予以整合，促进社区和共建单位的资源互补。此外，启动社区“人才资源库”建设，对储备人才进行跟踪、通过多种形式和途径吸引社区人才参与到社区的自我组织、自我服务之中。在社区社会组织培育上，一方面，通过街道和社区的自组织培育来推进社会组织的发展。如通过成立街道社会组织服务中心为社区社会组织的培育和发展提供专业化的服务平台，并建立公益创意园提供社区社会组织的孵化基地。此外，还通过创立社会工作室，使社工联合专业特长的志愿者、义工在社区内有针对性地运用社会工作的方法和技巧，为居民提供了专业化、个性化的服务。另一方面，通过借力较为成熟的社会组织来探索专业外援模式。如与“上海屋里厢社区服务中心”进行合作，通过专业团队的引入，把先进的社会组织发展理念、理论知识、管理模式等转化为自身能力和水平；与上海恩派公司合作开展《汇丰中国社区建设项目》，旨在培育社区领袖，引入“新科培训学校”为失业人员提供上岗前的业务培训，引入“英格玛人力资源公司”为失业人员提供入职前的虚拟招聘等。

第四，加强社工人才队伍建设，提高专业化、职业化水平。通过引导和培训，制定培训计划，将理论培训与实践培训相结合，鼓励社工持证上岗，提高社工的专业化、职业化水平。在人才队伍建设上，组建了“三支工作队伍”：一是领导小组，包括街道主要领导、分管领导、各部门负责人、各社区书记主任等，从组织上保证“三社联动”的不断推进和深化。二是组建了“社会组织”的专职队伍。从街道分管领导—-社会组织服务中心专职人员—-社区社会组织专职人员，三级专职队伍成员共有23人，专门负责街道、社区的社会组织建设。三是“三社联动”的工作团队。社区、社工、社会组织在工作中紧密合作，如金色社区“同一片阳光，你我携手共行”残疾人帮扶项目，通过同高新区“云帆工作室”的良好合作，引入了科技学院社工系大学生同社区合作开展残疾人需求调研，引入了共建单位明基医院为残疾人提供咨询义诊等服务，引入了高校教授为项目创投标书的正确撰写提供帮助和指导，使项目进入了良性运行的轨道。

3.经验与限度

第一，就基层政府而言，通过强化治理理念和法治观念，积极转变角色，约束自身行为。如通过成立领导小组以及开展专题研讨会，出台了相关政策文件，探索狮山街道特色的“三社联动”新途径、新模式。通过两份“事项清单”的梳理，引入法治政府理念，规范了政府行为，将治理理论中的多元主体共治理念应用到实际工作中。

第二，就社会组织而言，通过加强对社会资源的整合，尤其是对基层社会组织的培育和发展，促进社会组织在社会治理和公共服务中的功能发挥。如通过党组织联络站、辖区共建单位、人才资源库等形式充分挖掘和整合社会资源为推进社区建设助力；通过社会组织服务中心、公益创意园等基地为社区社会组织发展提供平台和服务支持；通过借力较为成熟的社会组织来帮助草根组织的培育和发展等。与此同时，在政策上，加大财政支持力度、税收优惠、简化登记手续、从业人员能力培训等；在经费上，通过政府购买服务以及开展公益创投，拓宽了社会组织资金的来源，鼓励社会组织承接部分公共服务职能等。

第三，就联动机制而言，通过收集基层群众利益诉求，以居民需求为驱动，畅通互动渠道，创新联动机制。如创新工作机制，将政府行政管理和基层群众自治有效衔接；通过社工队伍建设，发挥社工和志愿者两支队伍的积极作用，协同开展社会服务，满足居民需要；在联动平台上，居民、社会组织能够通过议事组、居民代表大会等形式来表达自身诉求，从而有助于从源头上预防和减少社会不稳定因素，把社会矛盾解决在基层、解决在萌芽状态。

总的来看，狮山街道在推进三社联动过程中，既对联动的各主体角色和功能进行了界分，也对各主体间的联动平台和联动方式进行了探索。狮山街道的经验表明，主体自身的能力建设和各主体间的联动平台建设是推进基层社会治理发展的两大基石。作为主体本身，政府和社会组织都需要提升各自能力。对基层政府而言，需要转变主导者和管理者的角色，重塑引导者和合作者的角色，促进形成基层社会治理的多元共治格局。对社会组织而言，尤其是对基层社会组织而言，最为亟待的是提升承接能力，不仅需要提升专业化、职业化能力，还需要提升组织管理能力、社会参与能力、可持续发展能力等。与此同时，还需要构建联动平台使各主体间能够有效互动。联动平台不仅能够实现信息共享和资源互补，而且有利于促进社会力量的成长和发展。

需要指出，狮山街道的“三社联动”实践中也存在一些局限。主要体现在两个方面，一是尽管政府在推进“三社联动”改革方面出台了很多政策且改革力度也很大，但由于社会力量弱小，社会功能发育不足，尤其是基层社会组织的能力太弱，因此，在推进“三社联动”过程中，培育有资质有能力承接政府服务的社会组织仍需要比较漫长的过程。二是，尽管社区居民参与意识有所提高，但有序参与不足。社会力量的培育和发展是一个循序渐进的过程，在这个过程中，制度环境、政策法规、组织结构、行为主体都在不断发生改变，这就需要政府积极发挥引导和监督功能，促进基层社会治理体制和机制创新。

（六）三社联动”的平台改进：相城区的网格管理实践

1.相城区网格管理的背景

近年来，基层社会普遍存在“社区能发现问题却解决不了，政府部门解决得了问题却发现不了”这一现象，其原因在于政府资源与社区资源、社会组织资源、社工人才资源没有实现有效对接。一方面基层政府依法行政不到位，过分夸大属地管理含义，将本属于自身的一些工作、责任推诿给社区，而社区组织本身的法律定位，决定了其对于自身职责之外的事务无法采取有效手段；一方面各部门、各单位虽然都通过社区网格化延伸服务管理，但各自为阵，不仅造成资源浪费，而且政府资源与社区资源没有得到整合集聚，社区网格化的功能发挥不明显。为此，相城区主要从两个方面改进社区的联动平台，一是提升依法行政水平，依法明确区级部门、街道（乡镇）、社区（村）三级职责，既解决社区管理条块脱节、管理缺位问题，也是用法治的手段重构基层社会各级组织职责明确、作用发挥的管理体系，为网格化管理奠定基础。二是整合各部门网格资源，构建大网格体系，推动部门、街道（乡镇）服务管理重心下移，解决各部门在社区管理中各自为阵、管理混乱的问题，进一步激活社区资源、强化社区平台功能，促进“政社”、“三社”的有效对接。

2.相城区网格管理的内容与做法

明确三级工作职责，构建“条块结合、优势互补”的工作格局。依托《基层自治组织协助政府工作事项清单》，对基层自治组织协助政府工作事项进行重新清理，将原有的19类31项工作事项扩展到25大类104项，建立全面、规范的基层组织权力运行清单。

表3-2：事项清单

图表来源：相城区政府提供

在整合部门网格资源上，依托原有的民政网格，统一设置“三级网格”，明确网格责任。具体而言，一级网格，以镇（街道、区）为单位建立，由所在地主要领导担任网格长，主要对辖区“三级网格”建设与管理提出指导性意见，对重大事项进行综合协调、办理和处置，对信息系统进行升级维护，对下级网格进行考核、评估、监督与管理。二级网格，以社区（村）为单位建立，由社区（村）党组织负责人担任网格长，具体负责辖区网格化管理的指导、监督和考评等日常工作。三级网格，将社区（村）划分为若干片区而建立，由社区（村）“两委”人员担任网格长，并组成由居（村）民小组长、志愿者等组成的管理服务团队，负责网格内的日常巡查、管理服务工作。建立了有人巡查、有人报告、有人负责、有人解决、有人督查的“五有”工作机制，明确一般性工作、协调性工作、突发性工作、审批性工作的工作流程，依托信息数据库、基础台账、民情日志等实行“事在网中办”，实现基层一张网无缝对接。在推进部门重心下移方面，一是将各部门职能积极融入社区网格化管理，定人定岗定责，强化沟通协调，实行“组团式服务”的工作模式。二是将辖区社会企事业单位纳入社区服务管理中，建立承诺制度和责任联系人制度，拓展服务的内涵和外延，为居民提供快捷、便利、优质的服务项目。此外，社区党组织、社区居民委员会对业委会、物业公司、社会组织、志愿者队伍的综合管理和统筹协调，依法履行职责事项。在完善考核评估机制方面，一是加强对网购责任人的考核，将社区网格化建设情况纳入区年度目标责任制考核、社会管理综合治理考核的重要内容，对工作成绩突出、效果明显、群众满意的网格责任人进行表彰奖励，对工作不负责任、出现问题的网格进行通报批评、挂牌督办，对出现重大问题的进行责任追究。二是开展对部门“下沉”人员的考核。社区对“下沉”人员有考核权，重点领域实行考核一票否决制，考核结果与干部任用、工作经费、人员报酬挂钩。三是建立多元化的考评机制。在开展社区、部门、居民多向评议的基础上，探索引进第三方评估机构，健全社区工作评价体系，对社区管理和服务工作进行综合满意度测评。

（七）“三社联动”的组织发展：太仓市社会组织服务中心实践

1．太仓市社会组织发展概况

近年来，太仓市推进社会组织向社区延伸政府服务，提高社区自治功能的新途径、新模式，为社区社会组织参与社区治理和服务供给提供了良机，社区社会组织在“三社联动”中的作用日益显现。在政策层面，太仓市出台了社会组织内部管理制度示范文本，规范了社会组织民主选举、会议、自律、财务、用工、信息等内部管理制度，推进社会组织规范化建设。

2．太仓市社会组织服务中心的做法与经验

在社会组织发展过程中，太仓市率先推进镇级社会组织服务中心建设。镇级社会组织服务中心性质为民办非企业单位，主要采取政府扶持、民间运作、专业团队管理、社会组织受益的运作模式，重点培育本区镇范围内有社会需求、有发展前景，能直接为社区提供专业服务、志愿服务和便民服务的社区社会组织。镇级社会组织服务中心主要为辖区内社会组织提供五大服务：一是对经审查核准入驻的初创期社会组织提供1—2年孵化培育服务，包括：免费提供办公场地、办公设备、注册协助、扶持资金、能力建设、发展指导等关键性支持；二是指导村（居）培育壮大社区社会组织；三是指导区镇所辖村、社区公益创投项目申报、督导、评估、资金拨付及监管；四是结合本地区实际探索有效的“三社联动”服务新机制；五是提供与促进社会组织发展有关的其它保障服务。镇级社会组织服务中心成为镇级区域内服务社会组织的有效平台和培育社区社会组织的重要力量。

太仓社会组织服务中心主要履行社会组织的咨询登记、孵化培育、资源整合、能力提升、合作交流、风采展示“六位一体”服务功能。孵化基地设置分为“一室四部”，即办公室、项目开发部、能力督导部、联合管理部和孵化培育部。其中，办公室负责社会组织的政策咨询、登记管理和推进社会组织党建工作；项目开发部负责公益创投活动以及推动政府购买社会工作服务事项；能力督导部负责社会工作人才队伍建设、社会组织的能力提升、社会组织等级评估工作；联合管理部由9个社会组织业务主管单位代表和“联合型”社会组织选派人员入驻，共同加强对全市社会组织的业务指导和培育发展，并配合登记机关开展对社会组织监督检查；孵化培育部主要负责入驻机构的管理服务，以及发展公益事业、培育公益组织和志愿者队伍。

太仓市社会组织服务中心优化了社会组织发展环境，主要表现在，在规范管理方面，通过培训活动，为入驻社会组织提供战略规划指导、机构规范治理、创新项目开发、交流宣传推介等多样化、专业化、职业化支持。通过创造机会促进入驻组织间的相互交流沟通，如工作共享会、QQ工作群等，形成了入驻社会组织间资源共享、学习交流的互动平台。在监督管理方面，制定了《太仓市社会组织服务中心工作人员守则》、《太仓市社会组织服务中心会议制度》、《太仓市社会组织服务中心学习制度》、《太仓市社会组织服务中心办公自动化及网络管理制度》等多项工作制度；设计了《太仓市社会组织服务中心孵化机构工作计划月报表》、《太仓市社会组织服务中心孵化机构自评报告》等管理报表，规范入驻社会组织的日常活动管理。还制定了《太仓市社会组织服务中心孵化机构考核表》，从机构建设、能力建设、活动管理和成效评价四个方面每半年对入驻社会组织一次“压力式”考评，对入驻社会组织孵化情况进行绩效评估。在资金扶持方面，除了社会组织发展专项经费外，还通过公益创投活动和政府购买服务等方式对社会组织发展进行扶持。在组织能力方面，从可持续发展能力、自我管理能力、开展活动能力、社会参与能力等方面抓住社会组织能力建设的着力点。通过建立领导机制，将监督管理和培育发展并重，健全社会组织能力建设的长效机制。通过建立人才机制，推进社会组织专职工作人员的职业化发展进程。利用志愿者资源，把志愿者充实到社会组织工作人员队伍，使之成为解决社会组织人力资源问题的出路。通过建立指导机制，对于不同类别、不同层级的社会组织分别设定不同的标准和目标，通过举办各类培训班，从而提高社会组织自我建设、自我发展的本领，通过召开经验交流会和现场观摩会等形式，推广先进典型和经验。通过评估机制，引导和促进社会组织融入公共服务体系，使其社会组织的能力建设全面、健康、持续的发展和提高。同时，还推出了政府与基层社会组织“双向评估”的“考核机制”。每年年中、年末，太仓市各镇政府及市各部门，与基层组织互相就履约情况进行打分“考核”，基层自治组织可以自信地对行政越界的“权力进村(居)”、“政务进村(居)”等擅入事项，亮出“红牌”;对政府在履约中的行政指导、社会服务、行政干预等，基层自治组织将进行等级评估，保障了自治组织话语权、监督权的实质性运用。

四、苏州“三社联动”的经验与限度

综观苏州“三社联动”实践，可以发现，苏州的“三社联动”模式主要从政策制度、设施平台、服务供给、工作机制等四个方面着手，以创新体制机制来增强社区发展内生动力、激发社会组织活力，提高社工人才队伍素质，进而提升基层治理的科学化、法治化、现代化水平。

第一，突出政策驱动，优化制度环境。自”三社联动”开展以来，苏州出台市级层面的相关文件近20个。在社会组织方面，出台《关于进一步加强全市社会组织建设的意见》《关于加快推进全市社会组织健康发展的若干意见》等政策意见，从加快社会组织培育、推动行业协会改革、提增社会组织自治能力、加大政策性支持和扶持力度等方面，推进社会组织建设。在此基础上，又出台了“政府职能转移”、“政府向社会购买服务”以及“行政审批服务中介机构改革”等文件，推动社会组织改革。并在城乡社区建设、村务公开民主管理、政社互动、基层民主政治建设等方面成立领导小组，通过召开推进会议、开展专项督查加大推进力度。在制度环境方面，完善“四民主一公开”的基层民主制度，民情恳谈、民意听证、民事调解、民主评议“四会”制度、民主决策“八大议程”、“双评议”活动以及村级民主管理制度和统一的村务公开目录等。

第二，完善基础设施，健全平台功能。在社区设施建设上，配备标准和功能要求逐步提高，“三社联动”综合体、“民众联络所”等载体集聚越来越多的生活服务功能。城乡社区服务中心普遍开展“一站式”服务，通过有效整合企业、社会组织、商业网点、志愿队伍等各类服务资源，推动便民服务圈的建立。在社会组织建设上，建立多家社会组织孵化基地，形成四个层级、功能有别、错位发展、比较完善的社会组织培育体系。在社区平台建设上，形成“网格化管理、专业化服务”的大网格管理模式。明确区级部门、街道（乡镇）、社区（村）三级职责，整合各部门网格资源，构建大网格体系，推动部门、街道（乡镇）服务管理重心下移，进一步激活社区资源、强化社区平台功能，促进“政社”、“三社”的有效对接。

第三，提升服务功能，完善基层民主。放宽社区社会组织的登记门槛，注重区域性特色型社会组织的发展，积极推动基金会登记，如倡导设立“社会组织促进会”等联合性、枢纽型社会组织，鼓励街道设立社会组织服务中心，促进行业协会（商会）与行政机关全面脱钩改革。通过实施“社会组织CEO能力提升双百工程”、社会组织党务工作者培训、“社会组织治理能力提升千人计划”等活动，帮助社会组织提升内部治理、服务政府、服务社会的能力。通过开展公益创投、公益采购、社企合作，以项目推进社会组织能力提升。通过开展多领域、多层次、多渠道的基层民主协商，完善民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议、“政社互动面对面”等基层自治机制，培育基层自治类社会组织，促进基层协商民主广泛多层和规范化发展。

第四，整合多方资源，创新工作机制。通过资源整合和优势互补，以整合资源助推“三社联动”共融。一是在市、县两级层面，在完善和谐社区建设、社会组织发展、社工人才建设3大推进体系工作机制的基础上，建立以政府购买服务、社会力量参与为重点的“三社联动”推进机制，通过组织化培育、专业化发展、项目化支持、民间化运作，整合三方资源，实现优势互补、联合推进。二是在民政部门层面，建立了由局领导分管社区、社会组织、社工人才3个处室工作的联动机制，完成共同调研制定政策、共同部署指导工作、共同分享信息资源、共同组织重要活动、共同推进相关工作。三是在社区基层层面，建立服务管理联动机制，健全党组织、群众自治组织、社会组织、居民（辖区单位）代表、社工机构和社工人才联席会议制度，协同动作、联合推进。四是在枢纽型社会组织层面，社会工作者协会汇聚高校专家、相关部门、社工机构和一线社工力量，设立了社工教育、社区社会工作、社工机构3个专委会，协助主管部门开展社工继续教育、培养社工督导，推进社工机构发展和社区社会工作实务开展。

需要强调的是，苏州“三社联动”实践中最为突出的经验在于它对公众参与的重视，即通过“三社联动”积极引导社会力量参与社区治理。以居民自治项目化为例，它以“民事、民议、民决、民办”为基本原则，鼓励居民广泛参与，发挥居民在社区治理中的重要作用。在参与主体方面，从最初的项目征集到项目评审、项目实施以及最后的项目评估过程，居民自始至终作为重要主体参与到整个过程中，并发挥了积极的主观能动性，真正实现了自我组织、自我管理、自我服务和自我监督。在参与渠道方面，搭建了如共治协商小组、项目评议委员会、社区议事会、居民代表大会等协商平台，并严格规定了人数比重，居民作为最大多数的一个群体在项目化过程中发挥了重要的协商作用。在参与机制方面，建立了居民自治项目的民主评议机制、民主评审机制、民主绩效考核机制，使项目自始至终在居民自治过程中开展。还建立了项目经费保障机制，制定了居民自治项目专项经费管理办法，明确了经费的支持领域、使用范围、绩效考核等内容。此外，在项目承接过程中，建立了需求项目的竞争机制，鼓励多个社会主体参与并展开公平竞争。扩大公众参与对于推进“三社联动”的重要意义在于，一是可以促进社会内生力量的培育，提升自治能力。通过扩大公众参与，广泛吸纳社区骨干、社区居民、社会组织、社工、志愿者、辖区单位等社会力量，有效整合行政资源、市场资源、社会资源、公共资源等多方资源；通过扩大公众参与，可以培育居民的参与意识，激发参与热情，使公众参与成为社区治理的常态。二是可以推进社区协商共治模式。通过搭建社区协商共治平台，广泛吸纳社会力量，使各种社会力量可以在协商共治平台表达利益诉求和协商社区事务，优化民主自治环境，推进社区民主协商制度。而且，借助协商平台，还可以发挥工会、共青团、妇联等人民团体的枢纽作用，推进社会组织发展。

就目前来看，苏州“三社联动”的实践经验也存在一定限度，主要表现在：一是社会治理理念认识不足，促进基层社会治理发展的体制机制尚未破题。基层常会受到传统行政思维制约，政府职能转变还不到位，未能自觉由“管理”转向“治理”，“确权勘界”、“平等协商”、“基层自治”等治理理念还比较淡薄，基层政府仍然倚重行政化手段，沿用任务摊派、盖章证明、变相考核、设置机构等模式推进基层工作。二是促进社会组织发展的制度和政策还很有限，针对社会组织的法律地位、税收政策的规定很大程度上限制了社会组织的生存与发展，社会组织尤其是基层社会组织的成长和发展十分滞后，在数量、质量上未有较大提高，功能欠缺，作用发挥不明显。此外，由于缺乏相对完整的购买制度和激励机制，使公共资源和社会资源不能高效转化为公共服务资源，也限制了政府公共服务购买对象的选择。三是社区工作者队伍整体素质、工作方法还不能较好适应社区治理现代化的新要求。社区行政事务仍然繁重，社区工作岗位十分有限。四是社会参与、公民参与的渠道还很局限，参与决策机制尚不健全，与居民切身利益息息相关的诉求难以有效表达并得到回应。有鉴于此，进一步推动“三社联动”实践，构建基层社会治理新格局，创新基层社会治理体制机制，促进基层社会治理现代化已迫在眉睫。

五、新时期进一步推进“三社联动”的对策建议

基层治理作为推进国家治理现代化进程中的一个重要子系统，基层治理的改革与创新尤为迫切。“三社联动”作为基层治理体制改革的一项重要实践，得到了理论界和实践者的广泛关注。如何在已有实践经验的基础上进一步推进“三社联动”的开展，即推广“三社联动”相对成熟的一般模式的同时，又因地制宜、与时俱进，探索“三社联动”的创新模式和特色路径，成为当前乃至今后需要不断思考的重要问题。由于“三社联动”在理论基础、政府角色、关注焦点、资源配置以及价值基础上都与传统基层管理模式不同，因此，在推进过程中需要不断地进行理念创新、方法创新、机制创新。在理念创新上，需要树立合作共治理念，以公共利益最大化为目标，形成协商共治模式。在方法创新上，需要依托网络化和信息化技术，推进基层治理的科学化、标准化和精细化水平。同时，纳入社会工作的方法技术，提升专业化、职业化水平。在机制创新上，需要加强政策保障和制度建设，建立社会组织承接基层政府公共服务机制和社工人才培育发展的长效机制，推进机制创新。

就目前来看，“三社联动”实践仍然存在着诸多困境，主要表现在四个方面：一是社区、社会组织和社工三者的角色差异明显。政府及其派出机构占主导优势，社会资源没有完全放开，社会组织、社工还没有成为社区治理的有效主体之一。在财政资源方面，由于社区的工作经费大部分或完全依赖政府财政支出，所以偏向于完成行政事务域工作，很难自主开展自治事务域的活动。在机构设置上，常常表现为一个主体掌控着绝大多数的社会资源，或者不同组织互相兼职，如社区居委会与社区工作站是一班人马两块牌子，功能并没有完全区分开。二是社会组织发展的质量和参与公共服务的效益不高。社会组织尚处于发展的初级阶段，吸取资源能力弱，承担公共服务有限。相关的法律法规、政策制度尚不健全。政府对社会组织优惠政策、让渡空间以及购买服务力度不够，政府购买服务的领域不宽、项目不多、总量不大、稳定性差等。三是社工人才的素质和能力普遍较低。由于社工岗位设置不明确，很多承担社会治理和公共服务职能的政府部门还没有设立专门的社会工作岗位，也没有明确规定相关职位的人员专业要求。而且社工年龄结构梯度不合理，工作经验不足、专业服务水平不高、激励机制缺乏、职业发展不明朗。四是社区参与不足。主要表现为：居民参与的主体意识薄弱，以被动性、执行性参与为主；参与主体不足且结构失衡，主要参与者是社区积极分子、离退休党员和老年人；参与内容有限；参与的内在动力多是基于人际关系而非由公共参与精神所推动；参与效益低，参与的形式性使得参与的实效性差。

为此，“三社联动”还需要进一步推进，在制度法规和体制机制方面进行改革和创新。在推进“三社联动”过程中，重点和难点突出表现在，一是“三社”主体（即社区居委会、社会组织、社工人才）的能力建设；二是促进社会力量参与和社会资源整合；三是推进协商共治和社区自治；四是“三社联动”的体制机制创新。鉴于此，深化“三社联动”改革需要从以下五个方面进行：

第一，深化社区治理体制改革，强化社区自治。一是推进《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》的实施进展，修订和完善政策法规。二是厘清边界，全面正确履行基层政府职能，规范政府行为；优化基层政府职能配置、流程设置和治理能力，推进基层法治政府和服务型政府建设。正确处理法治和自治的关系。三是进一步推进社区减负。根据法律赋予社区居委会的工作职责，对社区现有工作任务进行全面梳理，仔细分类。依法确定社区工作事项，清理和精简面向社区的组织机构、工作任务、评比表彰、示范创建、工作台帐。建立统一规范的社区工作标准体系和评估制度，依法建立政府社区公共事务准入制度。拓展社区自治空间，回归社区自治功能。四是加强社区标准化建设和信息化建设，提升社区治理的科学化、现代化水平。整合社区信息网络，建立居民、家庭、社会组织、社区活动电子档案，实现信息数字化，改进信息技术装备条件，完善社区服务设施网络环境，形成互联互通共享的信息服务系统。推动社区网络和信息资源整合，建立覆盖更大范围的社区综合信息管理和服务平台，实现数据一次采集、资源多方共享。五是建立“三社联动”综合体，综合体集社区生活服务、社区政务服务、民政专项服务于一体。推动资源要素向社区集中，以职能整合推进社区扁平化建设。

第二，扩大公众参与，引导社会力量参与社区治理。一是发挥驻地单位、企业、爱心人士的作用，拓展筹资渠道，吸引更多社会力量投入社区建设。广泛吸纳社区社会组织、社区服务企业信息资源，促进社区公共服务、便民利民服务、志愿互助服务共同发展。二是发展基层民主，畅通民主渠道，开展形式多样的基层协商，推进基层协商广泛多层制度化发展。以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式。健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等沟通协商机制，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。三是引导和鼓励居民参与，激发参与热情，增强参与意识，促进有序参与，并建立公共参与的长效机制。四是将社会工作发展和扩大群众参与有机结合，发挥群团组织和社会工作者的优势，协助动员和组织居民群众参与协商，构建专业社工机构、社会组织、志愿者等社会力量积极参与社区治理和服务的协商共治氛围。

第三，推动社会组织体制改革，激发社会组织活力。一是建立社会组织孵化基地和社会组织服务中心，健全公益创投机制和社会组织承接基层政府公共服务机制。扩大购买服务资金来源和数量，拓展购买服务领域和范围，规范购买服务程序和方式，规范政府购买公共服务项目预算管理，规范社区公共服务购买流程，建立对服务承办机构的约束机制和综合性的社会组织评估机制及责任追究制度。创新政府购买公共服务的公益模式和社区公益创投机制。二是通过政府购买服务、公益创投、项目奖励以及社会组织认领服务等措施，建立社会组织参与社区服务机制。鼓励社区社会组织的资金投入多样化，发挥财政资金引导作用，吸引社会资金进入公共服务领域。三是优化社会组织发展环境，完善社区社会组织发展扶持政策；提高社会组织的自组织水平和专业化能力，加强社会组织的造血功能，提升社会组织承接政府公共服务的质量和效益。四是加强政策保障和制度建设，在购买服务、税收优惠等方面加强制度设计。推进社会组织登记管理制度改革，制定扶持社会组织发展的政策性措施，对初创期的社区社会组织、社会组织孵化器和专业社工机构予以政策性支持。五是既要探索内涵式发展道路，通过培育社区社会组织和社工力量，推进社区发展；又要善于借助外部力量，引入外部社会组织、专业机构，提供专业指导和服务。

第四，壮大社工人才队伍，提高社工人才的专业素质和服务能力。一是加强专业社会工作人才队伍建设的制度研究，形成政策并有效落实。二是设置专业社工岗位，鼓励社工通过考取社工职业水平证书向专业社工转化，吸引优秀社会工作机构和社工人才参与社区治理和服务，鼓励专业社工机构发展。三是健全社工人才使用选拔机制，完善社工激励保障，建立社工联动机制，形成专业社工服务人员的流动渠道。强化财政保障机制，建立专业社会工作者的激励保障制度和开展专业服务的财政保障机制。发展社区志愿服务，健全激励保障机制，推动专业社工引领社区志愿者参与服务。四是探索社会工作的标准化建设，制定社会工作法规，对实践领域、专业服务领域、伦理守则等进行标准化规定，促进专业社会工作向纵深方向发展。五是推动发展性社会工作的发展，运用专业化社会工作方法促进社会群体的再组织化和自组织化。探索本土化社会工作专业服务方法与模式，加强社会工作者与社区工作者的合作，促进社区工作者向社会工作者转化。加强社会组织的专业制度建设和职业准入的规范化建设，促进社会工作者在行业内的合理流动及保持社会服务机构之间的良性竞争。

第五，完善公共事务治理网络，创新联动机制。一是在治理理论的视野下，构建一个成熟的现代基层治理体系。加强基层政府、社区组织、市场主体和社会力量在社区治理过程中平等协作，促进行政机制、自治机制和协商机制在社区层面有效衔接。二是在多元主体间建立信息传播与反馈机制、对话协商平台、学习交流网络，组织公正透明、共同审议的决策网络，组织资源共享、分工协作的行动网络；打破部门思维和区域界线，克服资源整合的难题，改进业务办事流程，推进信息资源共享和社区业务协同，促进共同参与。三是加强政策保障和制度建设,通过建立联席会议制度、信息联通制度、需求反馈制度等，从制度层面推进“三社联动”开展。四是在地区层面进行“三社联动”的制度设计，在地区层面培育社区社会组织联合会，培育社工联合会等，加深“三社”之间的横向合作机制。五是健全民主决策机制、公民参与机制、（以奖代补）激励机制、（资金投入）长效机制，协同互动机制、（公益项目）竞争机制、（工作绩效）评价机制等。

总而言之，深化“三社联动”改革，不仅需要进一步推进体制机制创新，更重要的是，需要突破固有模式，探寻新的发展路径，正所谓“功夫在诗外”，即跳出“三社联动”来推动“三社联动”。“三社联动”不仅仅发生在社区、社会组织、社工之间，也不只局限在社区范围内，而是在更广阔层面上、在更多的社会力量中发生的。“三社联动”的主体除了回归自治功能的社区居委会、成熟的社会组织和专业社工以外，还包括社区骨干、社区居民、辖区单位、志愿者等更多的社会力量。这里的“社”已经拓展成更为广泛的社会力量，即与社区建设和社区发展密切相关的社会主体。与此同时，联动也不再仅仅是三个不同的主体在社区内部的互动，也可以是同一个主体在政府、市场、社会三个不同空间中发生的联通互动。以社会组织为例，社会组织既可以通过政府购买服务的形式承接公共服务和参与社区治理，也可以通过发展成为社会企业的形式来提供专业化的服务，还可以通过从社会组织转变为市场企业的形式（这需要深化社会组织管理体制改革，打通民办非企业转变为企业的渠道，健全社会组织的进出机制）来提供高质量的、有偿的服务（如教育培训、养老服务）等。由此可见，“三社联动”不能只囿于社区、社会组织和社工在有限的社区平台上发生联动，而是需要发展更多的社会力量，在更广阔的社会空间来参与社区建设，发挥“三社联动”在促进多元主体合作共治、有效整合各类资源、激发社会组织活力、提升社会工作能力方面的重要作用，进而构建新型的基层社会治理体制。

（课题组成员简介：李慧凤，苏州大学政治与公共管理学院副教授；朱喜群苏州大学政治与公共管理学院讲师；陈芳芳，上海工程技术大学管理学院讲师；陈燕颜，苏州市民政局副局长；杨志平，苏州市高新区民政局局长；李忠军苏州市民政局处长）

编辑：刘星宇socialworkweekly.cn