为贯彻落实党中央关于持续解决形式主义突出问题为基层减负的决策部署，近日，经国务院同意，民政部、国家发展改革委、公安部、司法部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委联合印发《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。围绕理解文件出台的重要意义、把握推进工作的基本原则、加强统筹谋划、抓好落地落实等方面问题，唐鸣、陈荣卓、余卫东3位长期关注基层治理领域的专家，谈了他们的看法。
认识重大意义：解决形式主义突出问题为基层减负增效
唐 鸣：近日，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，要求深化治理改革为基层放权赋能;建立健全责任清单，科学规范属地管理，防止层层向基层转嫁责任;解决形式主义突出问题、为基层减负工作不断取得新成效。
陈荣卓：“社区万能章”问题是形式主义突出问题在基层的具体表现。长期以来，基层群众性自治组织是“奇葩”证明、循环证明、重复证明的“重灾区”，一些职能部门或基层政府工作人员不担当、不作为，打着“工作进社区”的旗号，把居(村)民委员会不该管、管不了、管不好的任务转嫁到居(村)。
余卫东：有的证明事项根本没有法律依据，有的证明事项居(村)民委员会没有能力核实，但是，居(村)民委员会不出具证明，老百姓就办不了事。这样，居(村)民委员会常常在盖章与不盖章之间陷入两难境地。
陈荣卓：彻底清理烦扰基层的“奇葩”证明，让基层群众性自治组织从中解脱出来，可以让城乡社区工作者有更多的时间走到田间地头、走进楼栋院落，投入更多的精力抓落实，打通服务群众“最后一公里”。
唐 鸣：《指导意见》向形式主义“开刀”，为基层减负，为实干“撑腰”，对减证便民、优化服务提出了明确要求，是不折不扣落实中央决策部署的具体体现。
陈荣卓：依法确定基层群众性自治组织出具证明的事项，明确不应由基层群众性自治组织出具证明事项，加强对改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的组织保障，也是推动“放管服”改革、落实审批服务便民化的有力举措。
余卫东：还要看到，《指导意见》的出台回应了坚持依法治理、有效维护基层群众性自治组织自身权益的迫切需要，对提升社区治理水平、增强社区服务能力有重要促进作用。
把握两大原则：以人民为中心、依法治理
陈荣卓：始终把实现好维护好发展好居民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点。老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么。《指导意见》充分体现了以人民为中心的发展思想。
唐 鸣：以人民为中心的基本原则体现在“兜底出具”条款上。《指导意见》对文件出台后可能出现政策衔接不到位情况作出预判，要求基层群众性自治组织不能将负面清单“不应由”基层群众性自治组织开具，理解为“不予开具”，而应本着便利居民群众办事创业的原则，在充分评估并预先防范法律风险后，为居民群众出具证明。
余卫东：以人民为中心的基本原则还体现在简化规范程序、方便居民办事上。《指导意见》要求，确需基层群众性自治组织出具证明的事项，规范证明样式、方便查询办理、精简程序。
唐 鸣：引导居民参与、坚持群众自治也是改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的重要内容。在调研中发现，有的社区把出具证明工作转化成居民自治活动，在广泛征求意见、充分开展协商后，居民委员会代表居民的意见作出是否同意出具证明的决定，并且全程留痕备查。
余卫东：基层群众性自治组织要加强自身能力建设，换一种工作思路，原来的负担反而成为推进治理工作的有效抓手，社区治理和服务效能就提高了。
陈荣卓：贯彻落实《指导意见》还要把握的一个重要原则就是依法治理。2017年通过的《中华人民共和国民法总则》规定，居(村)民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。成为特别法人的基层群众性自治组织，要为履行职能的民事活动承担相应的法律责任。显然，出具证明是基层群众性自治组织履行职能行为之一。
唐 鸣：《指导意见》明确，基层群众性自治组织出具证明的事项，必须是有明确法律法规依据或经国务院批准列入保留证明事项清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项。同时，通过负面清单将各部门一致同意的不合法、不合规、不合理的证明事项清理出来，明确不应由基层群众性自治组织出具。
余卫东：对于法律风险，基层群众性自治组织自身要注意预先防范。有的居民委员会在成为特别法人后，增强了法律意识，通过全过程留痕、广泛发动居民参与、邀请法律专业人士指导等方式改进和规范出具证明工作，从而有效规避了法律风险。
体现鲜明特色：系统设计，切实可行
唐 鸣：《指导意见》以改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作为切入点，系统规划了破解基层治理问题、推进基层治理改革、提升基层治理效能的措施，表现出了鲜明的特色和亮点。
陈荣卓：做好改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作是一项系统工程，既需要各部门一致同意、合力推进，又需要多项重点工作同时推动、互为支撑。
余卫东：《指导意见》的系统设计表现在所列负面清单，不仅列出了不应由基层群众性自治组织出具的证明事项名称，而且明确了居民群众的办事途径。比如，负面清单中明确了医疗卫生机构、公安部门、人民法院是出具死亡证明或宣告死亡的责任单位，并明确对应的具体情形，为居民群众办事提供了操作指南。
陈荣卓：居民群众能自己证明自己，或者不需要居民群众自行提供证明，是治理“社区万能章”的治本之策。《指导意见》在“组织保障”部分给出了两个“实招”——加强社会信用体系建设和加强信息共享，即居民群众可以通过告知承诺实现自证，部门之间可以通过信息共享方式实现情况核对。
唐 鸣：信用体系建设是法治国家建设的基础，建立以信用为基础的新型监管体系，强化对承诺事项的事后核查，能够有效降低个人虚假承诺现象的发生，提高基层办事效率。
余卫东：从长远来看，保障《指导意见》落地有效，各地推进部门间信息共享核查就需要提上议事日程，为此要加快推进“互联网+政务服务”建设，进一步破除部门之间的信息壁垒，打通信息孤岛，让“信息跑路”代替“群众跑腿”。
唐 鸣：加强社会信用体系建设和加强信息共享这两个“实招”，不仅是改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的支撑措施，而且是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要方面。要打好“组合拳”，同步推进基层治理改革创新，不断提升基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
确保有效落实：狠抓与善抓
陈荣卓：政策的生命力在于落实。要从根本上改变“社区万能章”“社区成为证明大本营”等现象，就必须狠抓落实、善抓落实，既要有“实力”，更要有“巧思”。
余卫东：首先，要因地制宜，规范推进。虽然《指导意见》具有全国性指导作用，但各地执行进度有快有慢、有深有浅，比如当前不同地方的社区出具证明事项的范围就有所不同。因此，近期各地要根据《指导意见》因地制宜出台本地实施意见，做到政策衔接、配套到位，防止出现“工作断链”“服务真空”。
唐 鸣：重点要加强部门协同，集中规范推进政策落地，防止“以文带行”，向基层简单发文件了事。还要做好督查和指导，部署开展“社区万能章”治理专项行动，上下联动、集中推进，科学制定和细化“应由”和“不应由”基层群众性自治组织出具证明的事项清单。
陈荣卓：其次，要厘清权责，强化责任。各地在执行《指导意见》时，要注意防范“责任转嫁问题”，不能“盖章有规可循，执行却权责不明”。为此，要坚决制止和克服部门“懒政”，对于不应由基层群众性自治组织出具的证明，要严格落实“谁主管、谁负责”的原则，明确相关事项责任单位，强制纠正执行“跑偏”行为。
余卫东：同时，还要畅通问题反映渠道。比如，对于那些擅自要求居民群众开具“奇葩”证明、部门之间相互推诿的现象要及时予以通报或曝光，“倒逼”索要证明单位的上级主管部门和推诿责任部门及时予以纠正。
陈荣卓：还要加强对社区工作人员的指导和培训。《指导意见》出台后，原先的一些证明事项虽然明确不应由基层群众性自治组织出具了，但居民还是会习惯性地到社区办理。在这个阶段，社区工作人员要耐心做好解释和说明工作，明确告知相关办理单位，尽可能协助居民办成事。同时，如果存在上面所说的执行“跑偏”情况，可通过问题反馈渠道提供问题线索。
余卫东：这不是一个单项性、短期性的工作。因此，各地要持续加强宣传，通过各种平台让广大居民群众、基层群众性自治组织、有关职能部门都能正确把握《指导意见》的精神和政策点，让社会各界共同监督证明清理工作。
(来源：中国社会报2020.5.7)
编辑：李福滨 socialworkweekly.cn
