Public Dismantlement and Multidimensional Reconstruction of the Village－based Working Team for Precise Poverty Alleviation in Rural Society
【摘要】在脱贫攻坚进入攻城拔寨的冲刺阶段，党和国家采用制度嵌入和精英下沉的“扶贫包干”模式，选派优秀干部组成“精准扶贫驻村工作队”直接嵌入深度贫困地区，突破其资源约束和能力瓶颈，因村施策地帮助贫困村摆脱贫困陷阱。围绕“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”这四个关键性问题，精准扶贫驻村工作队把脱贫任务落实到“最后一公里”。驻村工作队在精准治贫方面取得显著成效的同时，有些地方也出现了策略性脱贫、仪式化表演、多元主体较量等绩效悬浮现象，不同程度地引发了原生村庄的公共性、自治力、利益链以及行政力量等要素被逐渐削弱的现象。鉴于此，驻村工作队与贫困村的匹配度、多元主体之间的权责关系、脱贫致富的持续动力等亟需进行多维重构，以提升它对贫困治理的有效性。
【关键词】精准扶贫;驻村工作队;精英下沉;公共性拆解;立体化重构
一、问题的提出
工作队作为国家与乡村社会之间的一种新型中介机制和国家权力的一种非常规运作机制，始终扮演着重要角色。“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”是中国共产党在十九大报告中做出的庄严承诺，报告明确提出了“确保到2020年我国在现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫和真脱贫”的新任务。在此脱贫攻坚拔寨和全面决胜小康的关键时刻，党和国家组建精准扶贫驻村工作队，选派优秀干部以嵌入方式直接治理最为落后的贫困村，将扶贫单元从区域和整村范畴，聚焦到每村每户，旨在践行“全面建成小康社会，一个不能少;共同富裕路上，一个不能掉队”的国家意图。
近年来，我国绝对贫困人口呈现逐年递减趋势，在脱贫攻坚的道路上取得了举世瞩目的成就。按照人均年收入2300元的贫困线标准，自2012年我国实行精准扶贫政策以来，到2019年年底，全国农村贫困人口累计减少了9348万人，贫困发生率从10.2%下降至0.6%，累计下降9.6个百分点;到2020年5月，全国832个贫困县中已有780个宣布脱贫摘帽，区域性整体贫困基本得到解决。但这并不意味着扶贫工作已进入“完成时”，全面实现小康的任务仍然艰巨，“三区三州”等深度贫困地区更是贫中之贫、困中之困的硬骨头，解决这些地区的绝对贫困问题堪称世界级难题。截至2019年底，全国农村贫困人口仍有551万人，未摘帽贫困县52个，贫困人口超过1000人的贫困村88个，贫困发生率超过10%的贫困村1025个，共有1113个贫困村。由此可见，我国贫困人口的基数依然较大，尤其是深度贫困地区如期脱贫的任务还很重，区域性整体贫困问题仍有固化趋势，即使已经脱贫的村庄，也存在脱贫后再返贫的可能性。在紧迫的规定时限内(2020年底)完成含深度贫困地区的顺利脱贫，是党中央赋予精准扶贫驻村工作队的时代使命。因此，探究工作队如何嵌入贫困村落实好国家的精准扶贫政策，与贫困村之间的关系面临哪些公共性拆解问题，又何以进行立体化重构，在全面建成小康的收官阶段，具有划时代的历史价值和现实意义。
精准扶贫被喻为“滴灌”，而驻村帮扶则被喻为实现精准扶贫的管道。截至2020年3月，全国已派出25.5万个驻村工作队、累计选派290多万名党政机关和国有企业事业单位干部到贫困村担任第一书记和驻村干部。全面覆盖的驻村工作队“以其独特的方式把党与农民、国家与农村紧密地联系起来”，在贯彻脱贫攻坚使命的同时也推动了农村社会的政治经济发展。当前农村正面临着乡土性与现代性交织冲突的局面，作为一种并不新颖的制度安排，精准扶贫驻村工作队的嵌入对村庄失序现象是否会有所改善?贫困村原有的公共属性是否会被新的驻村力量拆解?乡村社会的内部关系又是否会被重构?本文在精准扶贫的时代大背景下，尝试从国家政策的“动因—过程—结果”三个维度来考察精准扶贫驻村工作队给乡村社会带来的影响，并探究其嵌入乡村社会“破而后立”的内在逻辑和绩效表现。
二、精准扶贫驻村工作队的政策全过程分析
(一)政策动因:时间紧迫和基础薄弱
自20世纪80年代我国实施扶贫开发政策以来，不少条件稍好些的贫困地区已经脱贫摘帽，但囿于连片特困地区和“三区三州”等深度贫困地区基础的积贫积弱，脱贫攻坚战役还尚未彻底结束。这些贫困村受制于资源约束和能力瓶颈，总体而言扶贫空间小、难度大、成本高。在2020年实现全面小康社会，消除绝对贫困，这既是中国向全世界做出的庄严承诺，是全世界共同验收的一个伟大工程，也是对中国共产党执政能力的严峻考验。因此，对中国而言，脱贫攻坚战必须打赢且毫无退路。然而，消除贫困是世界性难题，中国要在2020年实现全民脱贫，单从时间节点而言就已经相当迫在眉睫。在此脱贫攻坚的紧要关头，同时面对脱贫攻坚存在的“谁是贫困户”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果又怎样”等不确定性问题，党和国家派驻精准扶贫驻村工作队嵌入贫困村，争取在最短的时间以最高的效率，完成国家的政策善意和贫困人口的现实需求之间的精准对接。正所谓“火车跑得快，全靠车头带”，驻村工作队在精准扶贫的国家善意中被赋予了脱贫引擎的时代内涵。
国家通过“一村一队”的扶贫构想实现“两个全覆盖”和“三个应派尽派”。所谓“两个全覆盖”指对党组织软弱涣散村要全覆盖、对建档立卡贫困村实现全覆盖。“三个应派尽派”，是指对革命老区、边疆地区和民族地区、灾后恢复重建地区的应派尽派。具体而言，精准扶贫驻村工作队携带资金、项目、政策等扶贫资源，根据贫困村的产业特点，通过动员公共资源或私人资源以拓宽贫困村公共产品与公共服务的供给主体，引导社会资金向贫困村倾斜，快速拉动贫困村和贫困户脱贫致富的步伐。这从根本上解决了贫困村紧缺的“资源约束”问题。驻村工作队作为扶贫政策的排头兵，被概括为具有“两广两高一优一明确”的属性，即覆盖范围广，参与面广;工作队员政治觉悟高，党员比例较高;学缘结构优，责任明确。这些属性从某种程度上弥补了贫困村村干部整体素质偏低、思想观念陈旧、管理手段落后、资源整合能力有限等人才瓶颈问题。工作队为贫困村解决了资源约束和人才瓶颈的两大脱贫桎梏，为深度贫困地区的如期脱贫带来希望。
驻村扶贫开发工作带有浓厚的“国家色彩”，偏重于国家和政府的领导，强调通过外部力量的帮扶激发贫困村和贫困户内生的发展潜力，以一定的“政府强度”取得较高的贫困治理绩效。显然，驻村扶贫工作队无疑能凭借国家资源的“先天优势”，以最短的时间和最快的速度减轻基层扶贫的系统性压力，但是这种运动式治理的扶贫模式缺乏规范的制度保障，也可能会导致瞄准偏离，处于夹缝生存状态的工作队在实践中往往有采取策略性扶贫的冲动，以应付或敷衍上级的监督、考核及惩处。因此，工作队这种“形式上高度制度化、内容上高度非制度化”的运作模式，虽然具有灵活性、高效率等贫困治理优势，但同时也给贫困村的持续脱贫致富带来了返贫的隐患。
(二)政策过程:动员派驻与精准施策
贫中之贫、困中之困，无疑是横亘在全国人民走向共同富裕道路上的最大“拦路虎”。要确保脱贫攻坚任务如期完成，必须下决心啃下“硬骨头”、清除“拦路虎”，努力实现乡村社会从“温饱型”向“保障型”质的飞跃，贫困户从“两不愁”到“三保障”新的跨越。为此，2015年中央和脱贫任务重的22个省(自治区、直辖市)签订了扶贫“军令状”，层层落实脱贫责任，通过压力型体制的层层传导，以立“军令状”的方式在全国范围内开展政治总动员。“扶贫军令状”一方面展示了中央开展脱贫攻坚的决心和勇气，另一方面旨在通过强调任务的紧迫性和艰巨性，来激励并约束驻村工作队的能动性。“精准扶贫驻村工作队”是极具中国特色的政策产物，中央政府试图突破原有的科层制困境，选派精英队伍下沉到贫困村，将国家力量直接延伸到乡村社会，并以制度化的方式践行群众路线，它又一次实现了中国共产党在重要战略时期的社会资源广泛动员。
新中国成立70多年以来，我国扶贫事业实现了由“粗放式”向“精准式”的重大转变。精准扶贫相对于粗放扶贫，是遵循科学有效的标准和程序，因时、因地对贫困区域、贫困村和贫困户进行精确识别，按照当地的实际开展联动帮扶和分类管理，并引入动态的准入和退出机制开展精准考核的过程。“十三五”规划纲要中明确提出了“六个精准”要求，即扶贫对象精准、因村派人精准、项目审批精准、资金使用精准、措施到位精准、脱贫成效精准。而精准扶贫驻村工作队则是国家力量向基层延伸的触角，紧密围绕六个精准问题，把扶贫任务精准落实到“最后一公里”最“短、平、快”的一种工作方式。
精准扶贫最关键、最核心的是“扶贫对象精准”，这关乎到整个扶贫工作的成败，即解决好“扶持谁”的问题。驻村工作队为解决这一难题，深入走访贫困地区掌握村情民情，按贫困户年龄结构、致贫原因、脱贫举措和贫困村基础设施、公共服务、发展基础等方面进行建档立卡。另外，通过“回头看”和动态反馈整改工作，对建档立卡等工作进行定期二次核查，确保“村不漏户、户不漏人、人不漏信息”，以提高贫困户识别的精准度。在精准扶贫政策实施过程中，从中央到地方都在动员各级帮扶单位积极调动资源，除国家机关和企事业单位负责定点帮扶外，医院、学校等社会组织都和贫困村通过“结对子”的方式摊派了扶贫任务，而驻村工作队则是这些组织派驻到贫困村的中坚力量，以扶贫干部与贫困人口精准匹配的方式来解决“谁来扶”的问题。驻村工作队由驻村帮扶干部、市(县)驻村工作队员、联系贫困村的乡(镇)干部、所在村的大学生村官、以及“三支一扶”(系指大学生毕业后到农村基层从事支农、支教、支医和扶贫工作)相关人员构成，“贫困村不摘帽、贫困户不脱贫，工作队不撤出”是他们的政治承诺。
在政策允许范围内，党中央将资金、人才、技术、管理、项目等各种外源性要素向贫困地区聚集，动员全社会力量解决好“怎么扶”的问题。这就意味着扶贫外源性要素嵌入乡村后需要内源化，才能让贫困村实现持续脱贫，而驻村工作队在由外而内进行转化的过程中充当着重要媒介。国家通过贯彻实施“五个一批”工程(即发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)，进一步建立健全了脱贫攻坚的长效机制。习总书记强调，“要重视发挥广大基层干部群众的首创精神，让他们的心热起来、行动起来，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。”因此，工作队在带领村民脱贫致富的同时，应积极推动贫困村的文化建设、政策宣传、素质教育、技能培训等活动有序展开，有意识地培养村民的自主脱贫观念，全面依靠和调动乡村力量，促进驻村工作队从以注重亲力亲为向以注重乡村主体共同参与的转变。
精准扶贫的目标是实现贫困地区的全面脱贫。为解决好“如何退”即“摘帽”问题，首先要预设好时间表，给贫困地区完全脱贫留出一定的缓冲期;其次严格做好脱贫任务的绩效评估，实行逐户销号。通过构建科学合理的贫困户、贫困县摘帽评估的退出机制，明确相关标准、程序、核查方法及后续扶持政策，及时更新群众脱贫数据、跟踪掌握扶持成效情况，确保贫困户真脱贫、脱真贫、且不返贫。这对选派驻村干部工作提出了更高要求，不仅需要“一懂两爱”的精英型人才(即懂农业、爱农村、爱农民“三农”工作队伍)下沉到贫困村，更要求精准匹配驻村干部的综合能力与贫困村的实际需要，做到选对正确的干部精英，配置到最需要的贫困村，安排在最能发挥其工作效能的扶贫岗位。
目前，全国各地驻村扶贫工作队因村施策、因户施策业已探索出许多值得借鉴的特色扶贫模式。例如，对口帮扶扶贫模式是由中央和各级国家机关、企事业单位、社会组织、民主党派等到贫困地区进行产业投资和智力帮扶，能在较短时间内改善贫困村的基础设施及生产生活条件，并产生更大的扶贫资源综合效益;“电商众筹扶贫”模式帮助贫困地区打通销售特色农产品的新途径，实现由“输血式”到“造血式”扶贫转变;运用“政银企户保”供销金融扶贫平台，通过“产业基础+新型利益联结机制+科学防控”措施的河北模式，解决了贫困村资金难的问题;以及农村居住社区和产业园区同步建设，促进“三零”产业(投入零成本、经营零风险、就业零距离)发展等扶贫模式。
(三)政策效果:贫困消亡抑或绩效悬浮
工作队作为一种国家权力的非常规运作机制，能在短期内提升贫困村经济、文化、环境、党建等工作样貌，其贫困治理颇显成效:贫困人口大幅减少、众多贫困县“脱贫摘帽”;贫困地区的经济社会发展质量效益、基础设施和公共服务建设水平明显提高;政治精英的下沉不仅提高了基层社会的动员能力，打通了传输基层诉求的通道，也推动了村民自治的政治进程。贫困村的绝对贫困问题正在逐步消亡，但实践中驻村工作队也面临政策执行困境:动员式派驻背后工作队因政治资源、个人资源、派驻单位实力等存在差异，扶贫绩效则大相径庭;主体的有限理性致使政策落实难、执行走样等情况发生;而政策的负外部性可能逼迫工作队选择“仪式化表演”，甚至出现急于求成的“求调离”等现象。
第一，驻村工作队是嵌入式扶贫还是仪式化表演?随着驻村干部、外部资源等嵌入贫困村，开展扶贫工作从过去主要依靠村干部转向主要依靠驻村干部。精准扶贫驻村工作队嵌入到村级组织，促进了资金、人才、产业等资源与贫困户脱贫需求的精准对接，破解了许多贫困村长期存在的“自治失灵”难题。通过田野调查发现，驻村工作队在实践中或多或少出现了以下治理问题:由于工作队代表的是各个派出单位的形象，其扶贫成效直接与派出单位的“面子”挂钩，层层考核指标让驻村干部倍感压力，以致他们的工作强度严重超负荷;他们同时还受到来自政府、媒体、群众、贫困户的热切关注，“聚光灯下”的驻村干部往往急于表现，为数字脱贫埋下隐患;基于频繁又紧迫的绩效考核和多重刚性任务安排的精准扶贫压力型体制逻辑，有的工作队存在消极转换角色的无奈，各种“面子工程”层出不穷;等等。这些消极的角色转换往往是驻村干部为了避免追责采取权宜之计而进行的“仪式化表演”。
第二，驻村工作队是多中心共治还是多元主体的较量?在精准扶贫的社会场域中，工作队、上级政府、派出单位、基层乡镇组织和村委会等多元主体参与其中，各方扶贫力量形成强大的工作合力。工作队是精准扶贫工作的主导者和推动者，是上级下派的特派员，拥有国家合法性的认可。从理论上讲，工作队成员尤其是“第一书记”入驻贫困村后，村干部就必须服从和服务于村“两委”新的领导核心，掌握资源分配大权的“第一书记”负责领导扶贫工作并主导村庄治理。从现实来看，“第一书记”依靠大量的人力物力资金资源在扶贫和乡村治理工作中具有明显优势，以村书记为代表的村干部短期内的确很容易对资源产生依赖性，“小事找村支书，大事找第一书记”成了村民对双头政治的“在地化”理解。精准扶贫政策要扎根基层并快速取得成效，就要在实践中探索如何将政策本土化和地方化，地方工作的经验智慧此时显得尤为重要。然而，以“第一书记”为首的驻村工作队成员作为嵌入型村官，在贫困村始终是“外来客”身份，“在村庄的威望、对村情的熟悉程度、权力合法性来源”、农村工作经验、地方语言交流等方面都不及村干部。村干部凭借信息优势和村民支持占据主动地位，他们拥有强烈的地方认同感，这使得工作队成员有可能因为本土化程度不够而被排斥在封闭的农村关系结构之外。因而，在驻村工作队执行精准扶贫政策的过程中，多中心共治和多元主体较量之间不可避免地存在着张力或矛盾。
第三，驻村工作队是精准脱贫还是策略扶贫、数字脱贫?驻村工作队通过一对一的责任体制搭建起了派出单位和驻村方之间沟通的桥梁，帮助贫困村将外源性资源内源化。在“扶贫军令状”下，扶贫任务层层下放，最终都落实给了基层政府，使得基层政府面临着来自上级政府、扶贫对象、市场风险等方面的多重压力，加上贫困村的治理类型多且治理情况复杂的因素，策略扶贫、数字脱贫、脱贫返贫等现象也就随之出现。有的工作队政绩化、任期化倾向严重，急于在任期内建设“政绩工程”突显业绩，对扶贫工作的长远谋划和战略部署却明显不足，很可能导致扶贫项目的“虎头蛇尾”，缺乏带动能力和发展后劲。囿于扶贫任务的短期化和紧迫性，精准扶贫过程中的乡村社会可谓乱象丛生:如有的地方建档立卡时将低保系统的名单直接纳入贫困群体，导致某些真正需要帮扶的对象却因数据不能更改等理由被排斥在外;有的地方虽已达到脱贫标准，却凭裙带关系迟迟不愿“摘帽”;有的地方出现扶贫形式主义，没有把工作重心真正投入到脱贫攻坚战，而是忙于“巧算帐”式的数字脱贫，虚假上报脱贫数字，甚至有意扩大贫困户基数;有的地方没有深入考察贫困村实际，随意做出“拍脑袋”式的产业规划，即使耗费了大量人力物力资金资源，却也始终难以凝聚人气，贫困村有可能面临脱贫返贫的风险等。
四、结语
精准扶贫驻村工作队是实现全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战役的重要政治力量，同时也为全球贫困治理贡献了中国智慧和中国方案。政治精英对贫困村的嵌入有其双重性质，它既贯彻了国家扶贫政策的一统性，也拆解了乡村社会原有的复杂性。为提升驻村工作队贫困治理的有效性，就需要充分发挥它在乡村共同体多元关系、乡村产业发展体系、以及乡村治理体系与治理能力现代化中的立体重构效能。工作队作为一项超常规的精英下沉式扶贫举措，在其任期结束后自然退出扶贫场域，贫困村村干部和村民将成为后续脱贫保卫战的中坚力量，因而，激发贫困村的内生活力和贫困户的致富潜能，推动基层政权治理和乡村行政力量现代化，是后工作队时代巩固脱贫攻坚胜利果实、应对减贫战略中相对贫困问题的固本之源。需要强调的是，贫困村的原发性贫困在较长时间内仍然具有脱贫返贫的脆弱性，在保持扶贫政策的稳定性和连续性基础上建立健全长效减贫机制，是消除绝对贫困后国家在乡村善治中的发展方略。
Abstract: As the poverty alleviation in China has stepped into the sprint stage，the Party and the state government have adopted a“pro－poor contract”model dependent on institutional embeddedness in which the“village－based working team consisting of the elite leaders for precision poverty alleviation”will work in deep poverty－stricken areas，expecting to break through their capacity bottlenecks and resource constraints，and helping the poor villages get rid of the poverty trap according to the characteristics of different villages．Focusing on the four key issues of“who are the targets of poverty alleviation?”，“who are the supporters?”，“what are the approaches?”，and“what are their means of self－reliance?”，this working team will not leave until the accomplishment of all the tasks of poverty alleviation．Though there are obvious achievements，there still exist such defects as poor strategic poverty alleviation policies，superficial performances，and conflicts among various major participants，which to different degrees have led to the results that the village＇s publicity，autonomy，interest chain and administrative power have been gradually weakened．Thus，a multidimensional reconstruction for a good integration between the village－based working team and the poverty－stricken villages，clear duties and responsibilities among major participants and the continuous driving force for poverty alleviation is in dire need for efficient poverty alleviation．
Key words: precise poverty alleviation; village－based working team; down－to－earth work of the elite; public dismantlement;multidimensional reconstruction
【作者简介】曾智洪，杭州师范大学公共管理学院副教授。
【基金项目】国家社会科学基金重大项目“民族地区深度贫困大调查与贫困陷阱跨越策略研究”(18ZDA121)、国家社会科学基金项目“信访‘中间人’行为的引导与规制研究”(16BZZ027)阶段成果。
编辑说明：文章来源于《云南民族大学学报》（哲学社会科学版）2020年第5期。原文和图片版权归作者和原单位所有。篇幅限制，注释从略。
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