类别：非营利组织
导言
自20世纪50年代以来，公众参与在美国政治生活中不断衰退，引发了学界对其原因和影响的大量研究。迄今为止，很少研究关注作为各种公众参与基础的社团其制度作用。最近，Kandyce Fernandez,Robbie Robichau,Jennifer Alexander等三位美国学者对开展了一项调查研究。文章从制度理论的角度来研究以社区组织(Community-based organizations，CBOs)如何与地方政府合作，促进公众参与，并增强其在社区中的代表性。通过对佛罗里达州18个地方教育基金会(LEFs)的利益相关者的访谈数据，研究表明，鉴于CBOs对促进市民社会活力（civic health）具有独特作用，应该更加关注两者之间的关系。研究显示了生成活动和中介活动之间的关系，即CBOs在与其所服务的社区的互动中建立了在组织之间代表社区利益所必要的基本共识。此外，研究发现，CBOs在代表其所服务的社区施加影响的过程中，在组织间建立了桥接型社会资本和结合型社会资本。论文发表在公共管理权威期刊ARPA上面。
（文献来源：Fernandez, K. , Robichau, R. , & Alexander, J. . (2019). Fostering civic health: an analysis of the generative and mediating activities of community-based organizations. The American Review of Public Administration. (5):1-15. DOI: 10.1177/0275074019854177.
研究背景
在非营利组织研究学术领域，公众参与的衰退一直是一个中心主题，因为社团协会被视为市民社会的重要表现。协会为个人提供了发展其作为公民的公共认同、参与社区决策的地点、场所和机会(de Tocqueville，1836/1956；Putnam，1993，2000；Skocpol，2003)。为了应对公众参与的下降，美国国会特许成立了一个非营利组织来加强美国的市民社会，即全国公民大会(NCoC；2006)。NCoC提出了市民社会活力的概念（Civic Health），这是一个笼统的词，涉及到三个相互关联的组成部分：社会资本、公众参与和政治参与，并形成了衡量这一概念的指标，即“市民社会活力指数（civic health index）”。NCoC已经发布了一系列评估全国不同城市和社区市民社会活力指数的报告。这些研究探讨了公众对邻居的信任程度、在社区中的活跃程度以及与政府的互动程度(NCoC，2017)。
可以通过两种方式来拓展对市民社会活力的探索，进而理解导致公众参与衰退的原因。首先，有关市民社会活力的实证研究试图通过识别和衡量作为公众参与指标的个人活动来理解这种下降趋势。值得注意的是，NCoC引用的是美国当前人口普查获得的数据(NCoC，2006，2009，201)。本研究认为市民社会活力作为一种社会行为而发生，而机构在促进或限制社会行为方面发挥着不可或缺的作用，因此将分析层面从个人转移到组织(Fernandez & Alexander，2017)。制度理论的观点是，社会结构引导个人和社区的行为，因为它们能够培育“成为确立为权威的指导方针”的规范和惯例(Scott，2004，p.464)。因此，从考察市民社会活力的制度角度来看，特定的组织活动能够产生社会资本、公民参与和政治参与。
第二，到目前为止，关于市民社会活力的定义和讨论仅限于非营利组织的生成作用及其与公众的互动。社团生活的目标及其对民主的作用中一个关键因素则被忽视，即非营利组织在代表其所服务的社区的需求，与其他非营利组织代表和政治行动者(包括地方政府部门、政治家、基金会和私人部门行动者）的互动，寻求影响政策制定的过程中，将其所服务的社区的共识带入组织间环境中所发挥的中介作用。
理论框架：从公众参与到市民社会活力
市民社会活力是美国政策分析学者提出的一个术语，旨在创建一种测量公民生活福祉及其对民主的突出程度的标准(NCoC，2006)。市民社会活力包括三个更常为引用和相互关联的术语：社会资本、公民参与和政治参与。市民社会活力的概念源于希腊民主及其“政治共同体的健康和个人生活质量是密切相关”这一观点。希腊人把城市看作是“在健康中蓬勃发展，在痛苦中哀号，被疾病折磨，甚至会经历死亡的自然有机体的类似物”(Kalimtzis，2000，P.22)。先于市民社会活力有一个更普遍引用词，简单地说，市民社会是独立于政治或市场的；这是一个非强迫、无组织的公共互动空间，包括各种团体和“出于家庭、信仰、利益和意识形态等原因而形成的关系网络”(Walzer，1990，P.2)。在公众参与的过程中，他们培养了作为积极公民所必需的能力和技能，即对公共事业的相关问题进行相互探讨以及献身于公共利益的能力，从而促进了健全的民主。
社会资本指的是“社会网络及其产生的互惠规范和可信赖性”(Putnam，2000，P.19)。帕特南的研究核心假设是社区和地区层面的信任规范和文明规范“促进公民对政治制度的信任”(Leonard，2004，P.928)，帕特南(2000)区分了结合型社会资本（bonding capital）和桥接型社会资本（bridging capital），前者指包含多个紧密联系的社区内部的社会资本，它使得人们能够“使用网络来维持他们对已有资源的可获得性”，后者为人们提供了跨越同质化社区的边界、与他人建立联系、从而获得更多资源的机会 (帕特南，2000，p.23)。他认为后者是经济和社会进步的必要条件。
公从参与是一个动态的现象，涉及个人和集体对社区事务采取的行动，获得社区事务的信息，以及对政治制度的参与(Schneider，2007)。虽然有些作者将社会资本和公众参与交替使用，但在一个异质市民社会中，社会资本可能更多地局限于公共飞地。
政治参与是市民社会活力的第三个方面，它指的是公众对政治生活的积极性和参与程度，并由各种与政治相关的活动来衡量。综上所述，市民社会活力是衡量民主制度中的积极公民精神的复合名词。
积极公民与有效的行政国家之间的关系在在公共行政思想中已经有了相当大的发展。该领域在美国的早期发展源于进步时代的市政改革局，而市政领导们认为这是负担和腐败，因而回避公众参与。与此相反，同一时代的“睦邻之家”改革者大力支持积极的公民身份；他们是第一个将公共行政人员和公众之间的合作关系视为有效政府一部分的人(Stivers，1998)。对公众角色的关注一直处于沉寂状态，直到20世纪80年代，新公共行政运动的成员将公共行政人员的责任瞄准在他们与公民的关系上，其他人也随之效仿(Cooper & Gulick，1984；Frederickson，1982；Stivers，1994)。几乎所有人都认为公民身份不仅是一种法律地位，还是一种包含特权和责任的实践，包括积极参与公共生活的义务(Bryson，Crosby & Bloomberg，2014；Cooper & Gulick，1984；Denhardt &Denhardt，2000)。
2000年，由于新公共管理和政府服务向非政府行动者授权的影响，新一波学术研究主张公众参与在公共行政中的重要性。比如Denhardt(2001)关于新公共服务的理论认为，公共管理的任务是把公民而不是顾客放在首位，并且应该建立为其服务、向其授权的制度。Bingham等人(2005)后来认为有效的公众参与“不仅包括工具，还包括人们参与政府工作的过程”，强调公共管理者必须在鼓励公众参与方面发挥关键作用(第548页)。Yang(2016)重申了地方政策正在由公共部门和机构参与者的协同参与共同制度的这一观点(Denhardt & Denhardt，2000)，并证明了当行政人员、非营利组织和政治家一起工作时，就会出现社区层面的制度创新。治理主要是横向的和协作的，因为行政国家现在与外部的非政府行动者是高度相互依赖的，公众参与是至关重要的，政策是由网络化的行动者共同制定的，并且政策有效性需要参与、吸纳和回应性(Ansell & Gash，2008；Bryson et al.，2014)。
在非营利组织研究领域，许多学者已经提供证据表明，特定的非营利组织(CBOs)在代表社区、推动公众参与和促进民主治理方面具有独特的地位(Alexander，2011；Park，Mosley & Grogan，2018)。CBOs被定义为：代表社区或作为社区的重要部分并向社区内的个人提供教育或相关服务的公共或私人非营利组织(USCS 20§7801(6))。有学者认为，这些组织是为公众在社区决策中提供发言权、尤其是应对边缘化社区的代表性这一挑战的必要组成部分(Mosley & Grogan，2013；Park et al.，2018)。简而言之，文献中认为，那些与其社区保持切实联系的CBOs才更能够代表其社区。他们的特点是规模小、以当地为中心，管理团体中包括客户、志愿者、工作人员和社区居民(Guo & Musso，2007)。因此，接下来的研究重点是体现这些特殊特征的CBOs。
佛罗里达州的LEFs：作为CBOs的角色
地方教育基金会（LEFs, local education foundations）是第501(c)(3)项注册的非营利组织，旨在为公立学校寻求慈善和社区支持。目前，据美国国家学校基金会协会估计，美国共有4800个独立的LEFs在运行(Else，2013)。LEFs与公立学区合作，共同关注当地学校面临的具体问题，为当地社区的教育需求提供回应。他们通常不直接参与服务提供，而是围绕公共教育“为公众群体提供组织化结构”(LeRoux，2007，第414页)。LEFs是规模相对较小的组织，更容易访问其直接利益相关者和及其社区范围。尽管各个组织因社区特点和公立学校的需求而有所不同，但它们都强调提升公立学校的价值，支持和认可教师的工作，并解决所在县的学生需求。
LEFs的存在是为了服务所有学校，尤其是学区内资源较匮乏的地区。正如一名执行人员所说：
我们想要做出改变的首要目标群体是我们地区的孩子，尤其是那些需要帮助的孩子，因为我们有很多免费和减价的午餐以及为无家可归的人提供的服务等等。我们要确保对他们产生了重要影响，确保他们能够留在学校，以及诸如此类的事情。
除了自有资金，他们的筹款对象是社区范围内的捐赠者，包括由企业捐赠者和当地企业主组成的商业群体、当地社区、私人基金会以及杰出的个人捐赠者或学区校友。同样，他们的董事会成员也由社区成员组成，包括来自私营部门或其他地方机构的战略志愿者、社区成员以及学校董事会、学区和当地家庭教师协会的代表。由于他们的资源用来提升学区的工作，他们通过”不断超越”项目或措施来支持教师和学生。
在佛罗里达州，由立法机构于1984年建立的LEFs(佛罗里达教育基金会联合会[CFEF]，2011)是“独立的、以社区为基础的学校改革组织，旨在通过与当地学区的合作提高促进所有儿童的学生成绩”(Raphael& Anderson，2001），州政府允许67个县范围的学区建立一个单一的非营利组织来负责支持学区，类似于高等教育中的大学基金会(Direct-Support Organization，FSS1001.453)。LEFs服务于不同层次的社区成员。他们通过其运营的项目和筹款工作服务学生、教师和校长，即他们最重要的客户。LEFs项目通过课堂赠款和学校用品商店等活动来支持教师，而学生则通过奖学金、辅导、阅读和大学咨询项目来获得支持。客户还包括一些外部利益相关者，如地区行政人员、家长和更广泛的社区成员。
方法和数据
本研究检验了LEFs在与公立学校系统合作以提升其所服务社区的公共教育方面所扮演的角色。特别关注他们在市民社会活力——社会资本、公众参与和政治参与——三个维度上所开展的活动类型，以及他们在社区中扮演的是生成及中介角色。对31名受访者进行了半结构化、开放式的深度访谈，重点关注社区参与、与学区的组织间工作，以及地方或州一级的宣传或政策工作(Fernandez，2014)。访谈对象包括所有18名执行理事、10名与基金会有关的董事会和社区成员、一名监督者和两名学校董事会成员，从而为基金会在社区的工作提供一些视角。这种方法的局限性之一是，受访者不能代表教育基金会参与的所有不同利益相关者的观点。不过，他们是最能密切了解基金会所执行的计划和活动细节的人。访谈时间约为50到60分钟；最长的面谈时间约为130分钟，而最短的为24分钟。如果受访者不能亲自进行面谈，则进行电话面谈(总共进行了8次电话面谈)。
研究结果
本研究对访谈的分析提出了6个命题。鉴于采用了市民社会活力的维度，这些命题都是对LEFs在其社区中工作的定性描述。从而确定了三个生成角色命题(A)和三个中介角色命题(B)来描述CBO中市民社会活力全的特征。
在生成角色方面，LEFs在促进了客户和利益相关者之间的信任，同时也在社区中建立了更广泛的联系。LEFs在与利益相关者的工作中培育共同的意义框架，在有关公众教育的社会需求方面发展共识，从而实现了一个机构目标。
社会资本
CBO建立社会资本或与客户和利益相关者之间的信任与合作关系，以获取资源并促进完成组织使命所必需的参与活动(Lesser，2000)。在生成角色中，CBO在社区的参与可能会表现为桥接型或结合型资本的形式，这取决于CBO所寻求的意图及其目标客户数量。在其中介作用中，CBO寻求与其他组织和组织间行动者之间的信任和合作纽带，以实现组织的使命。总之，社会资本是在社区成员之间产生的，是组织活动的副产品，也是CBO为获取资源和影响力而产生的一种商品。
H1a：在CBO的生成作用方面，他们使客户和其他利益相关者参与其中从而建立其对组织使命的理解和承诺。
在公立学校不受信任的环境下，LEFs通过为教师提供支持，帮助社区了解公共教育机构面临的挑战，从而使社区与学校相连接。其中一种实现方法则是由几个LEFs共同建立的学校用品商店，教师能够在这里免费获取其所需用品。这些商品均由社区中各种组织和个人捐赠。社区成员以志愿者的身份支持商店的运营，在那里他们有机会相互交流并且与老师交流——交流的过程中则产生了信任和合作的纽带这一副产品。在这个案例中，LEFs使各种社区组织和个人参与到了储备和经营学校用品商店的服务中。
H1b：作为中介机构，CBOs为了实现其使命，与其直接客户以外的组织和个人产生桥接型社会资本。
公众参与
公众参与是一种动态现象，它包括了解社区关注的问题，有机会明确此问题，并积极参与问题的解决。行动可以是个体的，也可以是集体的。LEFs通过向社区成员提供信息和促进讨论，促进公众参与其生产力。作为中介机构，LEFs与其他组织合作，共同解决辅助公立学校且总体与教育相关的更广泛的问题。
H2a：在生成作用方面，CBOs在社区成员和利益相关者之间建立了与其使命相关问题的认识和共同参与。
LEFs通过向社区成员提供信息并促进对话，在促进公众参与公立学校及与其相关的问题方面处于独特的地位。LEFs通过群发电子邮件、时事通讯和正式活动等多种沟通媒介，让包括教师工会、家长团体和商界在内的关键利益相关者参与进来。通过参与到社区的这一部分，LEFs筹集了资源，培养了商业领袖的意识，并促进了客户和其他利益相关者的互动。
H2b：作为中介机构，CBOs为了解决与其组织使命相关或辅助于组织使命的社区问题，使其他行动者参与到组织间情境之中。
政治参与
政治参与被定义为任何旨在影响政策的活动。LEFs促使社区成员参与到定义组织使命、愿景、目标、组织界定的问题及其解决方案开发，以及由于与组织的合作关系而涉及的政治活动，包括调用代表，参与社会媒体，参与围绕主题(如参加学校董事会或他公共论坛)与政策制定相关的社区活动和投票。当LEFs在组织间环境中代表社区成员采取行动，阐明社区对公共教育所面临问题的理解，或寻求形成地方政策的回应时，它们作为中介机构从事政治参与。
H3a：在生成作用方面，CBO利用客户输入来形成规划，并鼓励客户代表自身利益参与其中。
LEFs鼓励政治参与，并利用来自教师、校长和其他学区管理人员等利益相关者的意见来制定计划。LEFs通过征求内部以及外部利益相关者和社区成员的意见来确定组织的方向。他们的目的是让社区参与到对教育面临的问题的界定上(例如校舍合并、学校资源减少、特殊教育服务的改变等)。在他们的中介角色中，LEFs在倡导特定的社区问题和随后的政策回应时，利用了他们的社区对问题的理解。
H3b：作为中介机构，CBO试图通过在众多机构中代表社区关注的问题来影响当地政策。
市民社会活力的生成和中介要素
LEFs在执行其组织使命的过程中积极与客户和利益相关者建立友好关系。通过这样做，他们在客户和利益相关者中创造了社会资本，建立了信任纽带和共识。有时，他们在促进K-12教育和学校周边的社区参与的过程中，促进了桥接型社会资本的产生。通过提高社区对与公共教育有关问题的认识，LEFs增强了社区回应公共教育需要的能力。说明了CBOs在客户和利益相关者之间促进市民社会健全三要素的生成作用，以及客户之间的互动如何增强组织对客户利益和社区需求的理解。
分析支持了这一观察结果，即在CBOs进行开展具有生成作用的工作时，由于它们更能够代表客户的利益和需求，从而使组织增强了其中介角色。此外，CBOs是在代表社区教育需求的组织间环境中运行的，因此它们是使市民社会活力的三要素在其互动中得以运作的制度化行动者。
讨论和结论
本文对CBO在促进市民社会健全方面的制度作用进行了探讨。CBOs的生成作用是在公立学校系统范围内发生的，其影响仅限于直接的利益相关者。研究发现，CBOs的中介作用和活动更为广泛，它们将组织产生的知识引入组织间环境，在这种环境中，领导者与其他领导者和组织政策行动者在努力塑造政策结果的过程中，促进了桥接型社会资本的产生。LEFs构建了一个将社区聚集在一起的空间、规范框架和资源基础。通过促进市民社会健全的活动，CBOs建立了客户和社区利益的共识基础，促进了建立信任与合作关系的机会，提高了公民意识水平，并制定了地方回应性政策。
在此基础上，得出了一些初步的结论和贡献。这项研究表明，组织活动可能有助于市民社会活力全部的三个组成部分。例如，由系列讲座引发的社区讨论可能会在参与者中产生社会资本，可能会因他们对教育体系完善程度更感兴趣而促进公每个人参与，也可能会促使一些人参加市议会或学校董事会。此外，研究发现生成活动和中介活动之间的关系是协同作用的，因为LEFs的生成作用增强了它们在政策领域合法代表社区利益的能力。这种组织内的社区知识对于非营利组织作为公众代表的制度合法性具有重要意义。
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