SOCIAL WORK WEEKLY
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社区基金会培育与运作模式研究 李爱君等

社区基金会的起源与发展

社区基金会发展脉络

20世纪初,随着工业化的发展,各种社会矛盾层出不穷, 新兴工业城市的许多贫民窟社区成为矛盾的集中点。为解决这些问题, 社区基金会应运而生。

1914年, Frederick H. Goff在美国克利夫兰市设立了全美第一个社区基金会,其功能是接收和管理对社区的捐赠资产,并致力于领导社区。到1930年,全美已经有22家社区基金会,基金数额达到100,000美元;这些基金会大多数是在中西部或者东北部。如今,社区基金会是美国慈善组织中增长最快的部分。有研究将美国社区基金会的发展分为三个阶段。第一阶段是19世纪80年代到20世纪早期的福利资本主义兴起时期。此时社区基金会开始建立,进入与商业、地方政府、非营利组织的社区发展合作中。第二阶段是美国经济大萧条后与人权运动时期。经过大萧条和二战的时期的滞涨,社区基金会运动开始了新一轮的发展。但到了20世纪60年代中期增长减缓。这主要是由于关于社区的不同定位以及国家基金会和社区基金会多样性在社区中的不同角色的影响所致。第三阶段是1969年税收改革至今。社区基金会在新的税收政策下享受到更多优惠,又迎来了新一轮的繁荣。

在美国,社区基金会的数量从1990年的328家增长到了2012年的763家,这些基金会的总资产也从过去的46亿美元增长到了649亿美元,资助的数额也从过去的3亿美元增长到了49亿美元。在55个州都分布有社区基金会,有的州仅仅只有一个,而有的州会有很多社区基金会。近年来,许多大型的私人基金会感兴趣于培养社区基金会的发展,社区基金会在规模和数量上都在呈现增长的态势。

世界范围内的社区基金会发展会也是迅速的。例如英国社区的发展只有二十几年的历史,但是已经有几十家成型的社区基金会。在东欧和非洲,社区基金会的发展历史更为短暂,但是发展较为迅速。德国的社区基金会的发展也较快。 

图表一显示,2000年的全球社区基金会的数量为905个。十年以后数量几乎翻了一番,现在为1680个。具体发展轨迹为:2003年共有1092个社区基金会,2004有1235个,2005有1233个,到2008发展到1400个。 

其中,德国的发展速度引人注目。2000年德国的社区基金会总数为10个,到2010年其数量达到240个。其他值得注意的国家比如波兰,伴随着其快速的增长如今已拥有32个社区基金会;印度的社区基金会也是突飞猛进,从2008年仅有的7个发展到了现今的16个。关于加拿大值得注意的是在整整十年间社区基金会的数量稳定增长,没有显示出下降的趋势。俄罗斯尽管在经济条件困难下也出现了5个社区基金会,现今已发展到了43个。

社区基金会的界定

社区基金会(community foundations)在美国并非法定分类,而是由美国基金会中心在统计时所依据的分类,即将基金会分为独立基金会(Independent Foundations)、公司基金会(Corporate Foundations)、社区基金会(Community Foundations)和运作型基金会(Operating Foundations)等四大类,其中独立基金会、公司基金会、运作型基金会等三类基金会被统称为私人基金会(Private Fundations)。美国1969年的税务改革法案对社区基金会和私人基金会作出了严密区分:社区基金会属于公共慈善机构(public charities)。根据税法501(c)(3)条款,向这类基金会进行的捐赠可以减免税收。但社区基金会必须证明,在任何为期4年的时间内,基金会至少三分之一的收入来自不特定社会公众。私人基金会不是公共慈善机构,对其作出的捐赠虽然可以减免税率,但优惠力度不如对于社区基金会进行的捐赠。1969年通过的税法一直沿用至今,只是在税收比例上有所调整。社区基金会由能代表社区公众利益并熟悉社区情况的公民组成的理事会管理。社区基金会管理的基金来源于不同渠道的捐赠,其中有个人捐赠的,也有其它机构和公司捐赠的。美国的社区基金会服务的对象有三个:第一,捐赠人;第二,非营利部门;第三,社区。有些社区基金会也许只为其中的一个对象服务,因此社区基金会在美国的情况是复杂多样的。但是,美国社区基金会的结构和社会作用大抵一致。社区基金会是当今美国慈善事业里发展较快的领域。社区基金会的存在使美国许多热心公益慈善事业的捐赠人得以建立永久性的慈善基金为改良社区建设社区服务。

目前学界对社区基金会没有一个明确统一的定义。然而,对社区基金会在实践中的形式,已经基本得到共识。学界也从不同方面对此进行了概括。从本质上看,社区基金会是一个由当地捐助者成立的存放慈善基金的存储库。基金会帮助每个捐赠者确定其慈善利益,然后执行允许这些利益实现的关键功能。从类型上看,有学者认为社区基金会是资助型的公共慈善机构。它通过基金会资助其他非营利组织运作项目。从设立目的上看,社区基金会是由一个地区的居民为解决本地区的问题而设立的。从功能上看,社区基金会旨在动员和经营当地资源, 建立当地资源(尤其是资金)管理的中介和整合机制,为社区中有需要的组织、群体和个人提供资金和能力支持,促进社区可持续发展。从运作上看,社区基金会的资产由社区内的居民捐赠并由他们推举的理事会管理运作型基金会,既向其他非营利组织提供资助,同时也直接实施慈善项目。捐赠的钱投资在一个多样化的投资组合中,寻找符合捐赠者利益的非营利组织的项目,参与管理收益过程并监督受托人实现目的的过程。因为捐赠者有不同的感兴趣的领域,传统社区基金会资助的非营利组织开展各种各样的项目和服务。从目标对象来看,推广的项目主要面向弱势群体和边缘群体;促进和加强合作;努力减少贫困。

区别于私人基金会或企业基金会,社区基金会在美国尽管“数量上占少数”,却“有着极为重要的影响”。简单来说,社区基金会就是“由一个地区的居民为解决本地区的问题而成立的”。官有垣等人在研究台湾社区型基金会治理的基础上亦指出,社区基金会是在一定地理范围的社区内,结合了当地社区居民、专业人士与社区银行,使基金会的基金管理与会务运作能够永续发展,进而能提供各种符合社区需要的资源、服务与协助。

总的来看,课题组认为,本地资源、本地利益相关者、本地解决方案,这是社区基金会从事公益事业的三个根本特点。社区基金会在全球快速发展的原因是其核心价值观能够适应不同社会的文化背景,其最大的优势是能通过广泛募集资金来开展当地公益活动,并保证其持续有效性。目前,虽然社区基金会在公益组织中所占比例不大,但作为公益事业发展的催化剂,意义却非常重大。社区基金会的独立性和灵活性在推动多样化的社区非营利项目发展中起到了独特的作用。

二、社区基金会的基本运作模式

(一)战略定位

一个组织的战略方向决定了它所聚焦的领域。不同的战略定位会导致社区基金会组织采取不同的行动策略。战略方向的不同可将社区基金会分为三种模式。一是捐赠者服务模式(donor service),二是媒介模式(matchmaker),三是社区主导模式(community leadership)。捐赠者服务模式主要服务于捐赠者,根据捐赠者的偏好来决定基金运作,对满足社区需求有一定的限制。媒介模式主要是定位为连接捐赠者和非营利组织的桥梁。它的目标是将捐赠者的利益与社区需求相匹配,并维护各种社区资源。社区主导模式致力于带领社区改变以解决社区问题。它会积极参与社区有关政策的制定、社区发展相关的合作。

郭超和William A. Brown也提到了社区基金会的两种模式,与上述模式基本相同。即以社区主导型的社区基金会和以捐赠者主导的社区基金会模式。社区主导型的社区基金会性能的评价因素根据其引导基金解决社区问题方面。以捐赠者主导的社区基金会的评价因素主要是根据其获取个人捐助的资金和促进每一个捐赠者的个人慈善利益效率方面。

然而这几种战略方向之间的关系并不是相互完全排斥的。它们可以在基金会的运作中相互渗透,但是有一个战略方向作为主导。三种模式依社区基金会的发展处于层层递进的关系。基于一个修正的组织生存期模型,有研究认为年轻的社区基金会将主要力量集中在建立它的资源库,也就是说,它更在乎维护与捐赠者的关系以及增加基金会的资产。当基金会不断发展后,规模的扩大以及组织的成熟使得它的主要目标从捐赠者主导转向社区主导模式。捐赠者主导模式被认为对基金会解决问题的能力有所限制。而社区主导模式被认为是能更好地增强问题解决的能力。社区基金会的领导力角色应具有以下几方面的作用:建立有用的与项目相关的知识体系以提供更完善的思路和观点,以交流作为社区基金会的核心任务从而塑造社区话语权;发展联络地方领导层,参与解决地方事务以促进战略连接;扩大致力于改变的资源,重点在于最大限度地获得政府资源和培育有强大影响力的慈善家;协作促成地区系统变革、拥护政策并与社区各阶层协作进行政策解决;强化自身责任、增强社区能力。增强社区能力主要是通过联合许梿和支持被授予人面临的实时问题、在一段时间内提供不同临时的能力提高方案;确保持续高效的技术支持;将自己的经验方法传播给社区的其他人。未达到领导力前应当从组织内部做准备。例如明确自身任务和应对策略、调整组织机构、建立理事会等,来提高自身能力。

)资金来源

社区基金会接收各种形式的捐赠:现金、有价证券、股权、不动产和动产等多种多样的资产形式。社区基金会的基金用途灵活多样:非限制的基金用途由社区基金会根据基金设立目的决定;特殊利益基金专为促进一些领域的发展而设立,诸如艺术、环境、和社区发展等;指定基金受益特定的非营利组织;捐赠基金让捐赠者进行推荐赠款的使用方式。但从本质上讲,社会基金会服务于慈善捐赠者、非营利组织,以及更广泛的社区。

在吸引私人基金会捐款方面,社区基金会经常从私人基金会处获得捐助,而社区基金会能给予私人基金会税务和行政上的优势。公共慈善团体的拨款不需要税务开支和由此产生的其他开支,选择向这些团体的投资可以有效地节约成本,对于私人基金会来说是更好的选择。私人基金会的终止方式主要有几种:一是将其所有资金转入社区基金会,如果此时私人基金会和社区基金会都是法人,这便适用企业并购的相关规定。另一种方式是它将其所有的资产投入到某社区基金会的一个慈善基金项目上,这种方式不必改变其法律形态。但私人基金会的终止通常要承担一定的终止税。而另一种终结私人基金会而不必缴纳终止税且不必将其所有资产转移至某个公共慈善团体的方法是将自身重新归类为一个公共慈善团体,最有可能实现此目的的方式是将私人基金会转换为一个社区基金会的“后备组织”。不同于结构性基金,后备组织是一个有自己特定组织形态的法律实体,是一个独立的信托或者法人。为转换成为后备组织,私人基金会需要修改其组织文件且向美国税务局申请进行税务变更。这种组织变更最重要的两个变化在于:后备组织的目的是为了支持社区基金会,其运行实体的大多数由社区基金会指派任命。 

三、我国发展社区基金会的背景和意义

我国基层社区存在诸多社会问题

改革开放三十多年的发展,我国逐步建立了社会主义市场经济体制,经济迅速增长,国家财富、社会财富和国民财富不断积累。国民经济自改革开放以来连续创造36年的高速增长的奇迹。2013年的GDP达到568,845亿元,国家财政收入达到129,143亿元,全国居民收入稳步增加,城乡居民个人储蓄余额逐渐增加,越来越多的人过上了小康生活,部分人已经进入富裕阶层。在国家财富积累、社会财富和国民财富增大的同时,社会在变迁和发展中也出现了相应的问题。 

社会主义市场经济强调发挥市场在资源配置中的基础地位。改革开放的深入进行,市场经济的建立和完善,财富积累的同时,也引发中国社会的变迁和转型。社会转型前,政府在社会治理中采取完全包办的方式,将社会生活的方方面面都纳入政府的职能和管理范围内,养老、医疗、卫生、社会救助等都属于政府职责范围。伴随着市场经济的发展,改革的深入,市场经济促使政府转变其职能,从直接管理的各个经济领域退出,转向以宏观管理为主的经济调节和市场监管,原有“国家为中心”的社会保障模式已经解体,基层社会的治理机制受到挑战,原有的由企业或者单位承担职工的各项社会福利的模式也伴随着企业改制、多种所有制企业的兴起而瓦解,企业不再是原来的单位,更不具有单位体制下包办职工各项福利的职能。

伴随着市场经济的发展,催生了不同阶层的出现,多元化的社会形成,不同社会主体的需求多样化且存在着层次性;社会的流动性增大,使传统的熟人社会、社区转为各阶层组成的较为陌生的新型社区,这就增大了在社区内整合、开展社区管理和治理的难度。然而正是社会的转型和政府治理社会发生的变化,产生了基层社区公共服务的强烈需求,赋予了社会组织在此领域发挥作用的空间和机会,越来越多的社会组织进入公共服务领域,面向社会,服务基层社区。与此同时,由于中国企业制度改革以及政府职能转变,全能单位制弱化,“单位人”开始向“社会人”转变,人们的利益关系也由以单位为重心逐渐向社区转移。社区作为社会整合载体和公共利益运作平台的作用日益突出。在这种社会背景下,社区建设在中国被高度重视,并作为城市现代化发展的重要战略纳入国家的发展规划和计划之中。 

实际上,市场经济的发展和多元化社会的形成,社会管理事务剧增,政府在此过程中,对于某些领域的治理也存在着失灵的想象,政府很难像在过去的体制下,包办社区的各项服务,也就难以独立承担起治理社区的职能。作为一级政府的延伸的街道办事处,以及居委会在内的基层自治组织,难以发挥其治理、整合基层社区应有的作用,人才缺失、资金缺乏、号召力下降、管理困境等问题突出;自上而下的管理,行政色彩过浓,过多的干预基层社区的自治,忽略了社区的自我治理,忽视了社区居民参与对社区建设的意义,导致社区内民众互动的程度较低;脱离了社区居民个性化、多样性现实需要,无法满足社区居民多种多样的需求,难以调动居民参加社区活动的积极性。人口流动,外来人口的进入,原有的居民委员会内居民不再是单一的本地居民,甚至部分地区的完全不再是原有的居民,这就加大了街道办事处、居民委员会开展工作的难度。而这部分新加入社区的人如何参与社区内的各项活动成为基层社会治理的需要解决和面对的问题。社会主体多层次、多方面的需求,也亟待新的基层社区组织的进入,丰富社区的各项活动,解决社区面临各项问题。

改革开放后,特别是在住房改革后,我国在物业小区引入了业主自治制度,相关的法律法规也确立了业主委员会自治制度。然而,小区业主委员会的自治机制在实践中存在很多问题:部分小区难以召开业主大会,业主委员会成立难,开展工作也难,在现实中很难能够调动起业主的积极性,很难能够承担小区内自我管理和自我服务的功能;同一小区内业主的构成多元化,业主在理念上很难达成共识,业主参与社区自治的积极性普遍不高,很难发挥业主自治机制应有的作用;由于业主自治机制的缺陷,业主自治在面临相关问题,诸如邻里纠纷、社区文化的建设、社区的救助等社区内的治理时无法发挥作用,而且面临缺少资金和人员参与的问题。

政府基层社区治理的失灵和社区业主自治的困境,基层社区对于各项公共服务需求的增加,催生了基层社会服务组织或者自治组织的成长。这些服务基层的社区公共组织对于解决政府基层治理失灵,满足社区多层次的公共服务需求等方面起到了重要作用,然而这些社区公共服务组织在发展中普遍面临着缺乏人力、活动经费、办公场地等问题,制约了社区公共服务组织在促进基层社区建设作用的发挥。

另一方面,“长期以来,中国慈善基金会的资助方向大多偏好于教育以及传统的救灾济贫、扶弱助残等救济领域,而致力于健康医疗卫生、艺术文化、环境保护、公共服务、社区发展、政策倡导以及公益支持等更为广阔的社会公共领域内的资助则较弱”。从我国慈善事业发展的现状来看,这些慈善组织多数属于项目运作型而非公益资助型,且尚处在富人慈善阶段,基本理念尚停留在“关注弱势群体、扶危救困”的阶段,对基层社区的关注不够,未能基于社区公益组织的发展提供相应的帮助。

(二)社区基金会的作用和价值

从社会功能的角度看,社区发展基金会起到桥梁的作用。社区发展基金会为社区非营利组织提供必要的服务;聚拢资产和资源;刺激和推动合作,促进伙伴关系的建立;为参与公共政策的讨论提供平台。社区基金会的优势主要体现在:为社会组织的发展提供资源;利用多样化的融资资源推动社会组织的创新发展;为捐赠者提供参与本地区发展的机会;灵活的工作机制;为公司等经济行业提供参与社区的机会;推动合作;作为一个公共政策对话的平台。更重要的是,社区基金会在促进社区发展合作中给予社区发展组织的支持。它充分了解社区的工作从而能够在社区发展合作中保持较长的影响。社区基金会在社区发展合作机制中扮演者关键的角色。

基层社区公共服务供不应求问题呼唤建立服务于社区的基金会,即社区基金会。社区基金会,就是一个地区的居民为更有效的解决本地区的公共问题而设立的基金会。社区是最基础层面的社会单元,是千家万户生活和精神的家园。

有些观点认为,只有针对贫困和弱势群体的,满足他们基本生存和生活的慈善救助项目才是公益项目,才具有公益性;而那些针对非贫困人群甚至是高收入人群的发展型或社会创新型项目,则不具有公益性。这实质上是对公益性的误解。其实后者同样可以具有较高的公益性,判断项目是否具有公益性的重要标准,是要看其是否满足了一定的社会需求。现代社会,各种问题层出不穷,传统的社会所面临的生存和生活的困境仅仅是社会生活中的问题之一,而且这种传统的问题的比重在逐渐下降;伴随而来的是现代社会产生的新问题、新情况,比如人们所承受的工作和生活压力越来越大,人与人之间也变得愈发冷漠,自然和社会环境的恶化,人口老龄化带来的老年人的养老问题等,成为社会所面临的共同的问题,制约着社会的和谐发展。从这个角度来说,凡是有助于社会共同问题解决的事业,能够增加社会幸福度、和谐度的项目,能够满足社会需求的事业,都是在增加社会的公共利益,都是具有公益性的。以社区为基础建立的社区基金会,其以居住在社区内的人为对象,正是由于社区满足了慈善平民化、慈善社区化的发展要求,满足社区多元化的需求,是建设和谐社区的有益选择,培育公民互助精神的有效途径。此外,社区基金会是通过资助社区内的社会服务组织开展相应的公益活动,从而实现对社区的公共事业和公益事业的支持,并不直接针对具体的对象进行捐赠,获益者并非特定的对象。

社区基金会扎根社区,利用本土资源,通过本土途径,去解决本土社会问题,它改变以往富人慈善的理念,培育一种“人人可公益,时时可慈善”的理念,让慈善和社区居民的日常生活为伴,让慈善成为社区民众的生活方式之一,时刻解决社区的问题。

社区基金会“是用大家的钱更好的解决大家的事情,由于事关每一个人的物质利益和享受的公共福利,每一个社区居民和组织都有足够的理由和动力发表甚至是影响每一笔开支的使用方向”,能够充分调动社区居民捐赠的积极性,同时通过对捐赠资产的经营,实现捐赠资产的增值,保障社区内公共服务组织有充足且持续的资金来源。

社区基金会通过组成以社区公民为主体的监督委员会对捐赠分配实施监督,对慈善流向实时公布,大大提高慈善的信息透明度,捐赠要根据慈善人意向进行资金分配,最大限度保证慈善人的利益诉求,避免出现非营利组织公信力缺失所造成的志愿失灵现象,保障捐赠基金落实到位,提高资金的使用效率。

社区基金会利用居民、企业、大型基金会的多方面的资金捐赠渠道,能够为社区组织和基层社会的自治提供资金来源,解决社区养老、文化、医疗卫生等公共事业方面的问题,减轻政府基层治理的压力,为基层社区的发展起到重要的推动作用。

社区基金会运作较为灵活,有助于满足社会成员多样化的保障需求。由于社区基金会植根于社区,具有官僚化程度低、贴近基层和较高的工作效率等特点,在组织体制、结构框架、活动方式上比政府机构有更大的灵活性和弹性,可以更多地与服务对象交流和接近那些权利易受损害的弱势群体,了解他们的愿望和意愿,迅速反应基层民众的现实需要,并能够对多元化的保障服务需求做出及时的回应与满足,满足不同群体的特殊需求。

社区基金会通过资助社区内公共服务组织为社区提供各项服务,能够增加社区内居民参与社区活动的积极性,促进社区内居民的相互交流,培育社区公民参与精神和互助意识,增强社区居民的归属感和认同意识,促进和谐社区的建设。

、我国社区基金会培育与运作模式——以深圳市的探索实践为例

社会主导培育模式——桃源居模式

1、桃源居模式的形成与运作

改革开放以来,作为中国第一个经济特区,深圳市不仅在经济改革和发展领域创造了种种奇迹,也在社会建设特别是社区建设和社会组织建设领域成为一方创新的热土,创造了社区建设和社区服务型基金会的“桃源居模式”。

1992年开始开发的深圳桃源居小区项目位于深圳机场东侧,1.16平方公里的土地处在五座120米—150米高的荒山野岭之中,紧邻深圳当时最大的垃圾填埋场。1997年桃源居小区第一期开发建设项目完工,由于地处城乡结合部,加之社区规划不合理,开发计划错位,1200位业主入住后,不要说成熟的社区商业、学校、文化娱乐,缺电、缺水、行路难和垃圾场环境污染等基本公共服务问题都接踵而至,困扰着开发商。面对小区一个个难题,李爱君女士领导的桃源居集团既是从物业开发的通盘考虑,也是本着履行社会责任、打造一个5万人生活的幸福社区的理想追求,提出宁可不赚钱也要建设一个“治理良好、服务齐全”的幸福社区样板,借鉴国际社区管理经验,大胆探索社区建设的新路子。在业主们的感召和地方政府的支持下,开发商大量投入共建设施,主动提供社区公共服务。在社区开发的前期,桃源居集团对社区内配套设施增资4亿多元,代政府承担起完善公建配套设施的责任,配建了“一个学校”、“两大广场”、“三个幼儿园及三大公园”、“四大功能分区”和“五个会所”,增建了森林体育公园、生态公园、公交站和两座人行天桥。此外,还提供了3181平方米物业管理用房(不包括保安后勤用房),超出法定配置面积的一倍。正是由于桃源居集团投入了大量的资金,使这一社区的公建配套设施大大超出深圳的平均水平,在全国也处于领先地位。

随着社区建设的深入,开发商逐渐认识到,即使开发商可以出钱,出场地,但是社区治理和服务仍然需要社区居民的参与,社区居民的参与是开发商无法主导和代替的。由于当时没有政府派出单位进驻社区,社区治安不稳、居民缺乏安全感,开发商又协助业主们自发组织了100多人参加的义务治安队。后来还组建了环保队,对乱倒垃圾等不良行为积极制止,并向政府和开发商反映诉求。这些草根性的社会组织在一段时期内承担了社区治理和社区服务的职能,扩大了社区居民的参与和认同感。随着社区社会组织的成长壮大,这些社区社会组织也逐步得到民政主管部门的认可,纷纷在各级社会组织管理部门登记注册为正式的社会组织,并最终形成了桃源居“八大社会组织”的格局。“桃源居社区公益事业发展中心”就是2006年7月经深圳市民政局批准成立的全市第一家以政府引导、企业主办的社区社会组织,致力于发展社区公益性和福利性事业。以社区公益中心为“龙头”,众多社会组织也在社区治理和社区服务中承担了越来越多的角色和任务,开发商已经逐渐从社区治理中淡出,但是仍然通过“定向捐助”的形式,把资金捐给各个全国性基金会,再通过各个基金会把资金定向投入到桃源居社区服务中来。

    随着社区治理和社区服务的项目化和常规化,开发商逐渐思考自己的角色定位,希望建立一种长效机制,来保证社区公益服务的有效供给。2008年7月,在民政部的支持下,桃源居开发商捐资1亿元,正式注册了“桃源居公益事业发展基金会”,其宗旨是:“为推动中国和谐社区建设,专责培育社区公益组织发展”。应该说,桃源居开发商作为一家外资企业,能够成立“桃源居公益事业发展基金会”,得益于近年来我国在社会组织,包括基金会的登记管理体制方面的创新。桃源居公益事业发展基金会成立之后,开发商彻底退居了幕后,基金会开始履行之前开发商的角色,成为社区公益服务的推动者和资源提供者。基金会的建立,不仅使得开发商的企业身份和社会责任明确分开了,也使得社区社会组织的资助通道更加明确、清晰和稳定了。当时,各个社区社会组织参差不齐,各自为阵,并且举办人混乱,缺乏统一的管理。开发商首先通过基金会向社区公益中心的定向捐赠大量公益资产,完成了社区公益中心的资本积累,使得社区公益中心有能力承担对社区社会组织进行管理和资助的能力。此后,通过变更登记,使得社区公益中心成为所有社区社会组织的发起人。最后,通过社区公益中心对社区社会组织的资产管理,彻底解决了社区社会组织缺乏支持和一盘散沙的局面,明确了社区公益中心和社区社会组织之间的法律关系,变之前松散的组织体系,为紧密的组织体系,使得社区社会组织更能够发挥合力,共同致力于社区治理和公共服务提供。下图为2012年以前桃源居社区公益组织体系结构图。

从“桃源居模式”的形成过程可以看出,桃源居社区治理和服务模式最重要的创新点在于社区公益性社会组织体系的构建,其中特别是作为我国第一个以发展社区公益组织、推进和谐社区建设为宗旨的非公募基金会,桃源居公益事业发展基金会主要扮演社区公益事业“输血者”、“风险投资者”的角色,通过资助社区内的公益性社会组织,培育社区资本,去完善社区公共服务与社区福利体系,为社区公益事业发展提供“源头活水”,从而实现社区公益性社会组织的良性运营和可持续发展。

对于桃源居公益事业发展基金会的特征,本报告做两种理解:一方面,从章程看,该基金会是一家全国性的非公募基金会,而且是以企业捐赠为主的非公募基金会,即主要为桃源居所开发项目城市的社区社会组织提供支持。同时,另一方面,从具体公益支持项目来看,该基金会的主要资金使用是针对若干个社区(目前这些社区主要是深圳桃源居和桃源居开发商在天津和重庆开发的社区),从这个意义上,该基金会更象一个西方意义上的“社区基金会”,即一种“地域基金会”。由于其捐赠主体主要以开发商为主,不像西方国家的“社区基金会”那样捐赠主体多元化,因此我们可以称之为中国特色的“社区公益性基金会”。

    2012年,由深圳航空城(东部)实业有限公司捐资200万元设立的深圳市桃源居社区教育发展基金会在深圳市民政局登记注册,2013年变更为深圳市桃源社区发展基金会,深圳市桃源社区公益事业发展中心定向捐赠242万元、深圳市桃源物业管理有限公司定向捐赠158万元将其原始基金增加到600万元。作为服务于桃源社区的非公募基金会,深圳市桃源社区发展基金会的业务范围是“对依法成立的公益组织给予资助,促进社区公共服务和福利事业、社区公益事业的发展”,因此它取代深圳市桃源社区公益事业发展中心对桃源居社区公益组织的管理。

与在民政部登记的桃源居公益事业发展基金会相比,在深圳市民政局登记的深圳市桃源社区发展基金会更加具有地域性特征。按照李爱君女士的设想,桃源居公益事业发展基金会是全国性的非公募基金会,将资助培育全国的城市社区特别是桃源居集团所开发社区的公益组织发展,重点培育发展社区基金会。而深圳市桃源社区发展基金会作为深圳桃源居社区公益组织体系中的一部分,负责对其他公益组织进行项目捐赠和资本运营。

截至2013年底,深圳市桃源社区发展基金会资本金达2000万元,社区公益资产值达1.05亿元,深圳市桃源社区公益事业发展中心年营业额达6800万元,年收益680万元,其中三分之一用于补充政府社区公共服务,用于就业、养老、教育、卫生、文化、体育、环境、志愿者服务等社区公益事业服务;另外三分之一用于滚存社区可发展资金;剩余三分之一则作为社区民办非企业单位的运营经费。如此完善的社区公益组织体系和雄厚的社区公益资产在桃源居社区开展了社区居家养老、妇女素质教育、儿童教育、社区文化、社区教育、社区志愿者服务方面等一系列公益项目,大力推动了社区公益事业的发展,提升了社区公共服务质量,较好地解决了很多社区普遍存在的公共服务供给缺位、供给不足的难题,取得了良好的社会效果。曾经地处荒山野岭之中的小区如今不仅建成为一个环境优美、功能完善、居民自治的宜居社区,而且通过培育社区公益组织,积累社区公益资产,构建了一套以公建设施为基础、以服务为龙头、以文化为内涵、以教育为特色、以环境为依托的社区公益事业发展体系,将政府的公共服务、企业的市场服务和社会组织的公益服务融为一体,形成了“党委领导、政府管理、企业资助、居民共建”的和谐社区治理模式。

深圳桃源居社区开发模式取得成功以后,桃源居集团将其“移植”到所开发的重庆桃源居小区建设中,并将重庆桃源居打造成深圳桃源居的升级版。由于有了深圳经验,重庆桃源居一开始就围绕关注民生、规划先行、建管统一,致力于建设公益和谐社区。小区开发之初,桃源居公益事业发展基金会就定向捐赠7000万元兴建了“重庆桃源居公益中心”,总建筑面积1万平方米,内含重庆桃源居社区公益事业发展中心、重庆市桃源居社区发展基金会、重庆市渝北区桃源居社区老年人俱乐部、重庆市渝北区桃源居社区体育事业发展中心、重庆市渝北区桃源居社区妇女素养中心等五大社区公益组织,涵盖了社区居家养老、老人妇女儿童教育、文化、图书馆、体育等方面的服务功能。其中,重庆市桃源居社区发展基金会于2014年6月正式登记成立。

在重庆市民政局登记注册的重庆市桃源居社区发展基金会也是非公募基金会,原始基金500万元,由桃源居公益事业发展基金会、桃源居(重庆)房地产开发有限公司和重庆市桃源居公益事业发展中心共同捐赠,其注册的法定代表人、业务范围与深圳市桃源社区发展基金会完全一致,可见其职能也是管理社区资本,而重庆市桃源居公益事业发展中心负责经营、管理项目,其他社区社会组织提供具体服务。重庆市桃源居社区发展基金会成立后,将积极发掘社区内资源,寻找资产保值增值的道路,让更多的资源投入到基金会,更好的为居民提供服务,为社区社会组织提供有力的保障。

2014年4月,为积极配合深圳市开展社区基金会培育发展工作,桃源居公益事业发展基金会还开始支持全国各地非桃源居社区的社区基金会培育和发展,分别资助了深圳市光明新区的凤凰社区基金会166万元、宝安区的海裕社区基金会160万元以及重庆市南岸区的民泰社区基金会200万元,均用于原始基金的登记注册。此外,还给予2013年8月登记成立的上海洋泾社区公益基金会项目资助20万元,并计划资助上海某社区发展基金会、北京市东城区朝阳门社区基金会。

2、桃源居模式的社区基金会培育机制

以上可以看出,桃源居模式的社区发展基金会的主要特征是由开发商桃源居集团主导培育,桃源居集团积极主动承担社会责任,通过不断的社会创新参与社区建设,发起成立和有效运营桃源居公益事业发展基金会,又以桃源居公益事业发展基金会与政府合作培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织,创建社区资本,健全公益资产管理制度,有效解决许多城市社区服务性社会组织一缺资金、二缺场地、三缺人员以及组织之间联系松散、合作水平低的难题。

李爱君女士认为,社区基金会成长一般经历“培育期—-发展期—巩固期”三个阶段,前后有若干步骤。为能够科学、规范、高效、统一地移植深圳桃源居模式,桃源居公益事业发展基金会(下文简称桃基会)制定了社区基金会培育和运营的基本流程和总体要求。

(1) 社区基金会筹建工作流程和要求:

· 申请者向桃基会申请资助成立社区基金会,需递交申请表及申请报告。申请表主要介绍:申请者的基本情况、设立基金会的理由以及拟设立基金会的名称、类型、公益活动的业务范围、原始基金数额、基金来源渠道等。申请者为法人或其他组织的须加盖公章并附相应登记管理机关颁发的登记证书复印件,申请者为自然人的须亲笔签名并附居民身份证复印件。

·  桃基会对符合条件的申请者进行沟通。须告知申请者须具备的条件包括:要有场地、人员、业务需求、有一定的自主资金,具备可持续发展能力,资本金的尚缺部分。申请者根据要求提供相应的反馈资料。

·  桃基会对申请者进行社区诊断、调研与评估。撰写拟成立社区基金会的社区调研报告包括:社区类型、面积、人口、社区社会组织概况、社区内支持性因素分析、驻区企业概况、社区筹备条件、组织人员架构信息、预期社会效益及经济效益预测、预判。

·  桃基会根据《章程》及实施管理办法和项目管理制度对拟资助培育的社区基金会进行项目立项。需填写表格包括:桃基会提供的社区民非项目调查表、资金使用申请表、定向捐赠立项审批表、捐赠协议书。拟组建的理事会及秘书处人员及信息介绍,基金会章程初稿,提供基金会名称核准信息及账户信息复印件。

·  桃基会在完成资料收集与审核后走立项审批流程,召开签约前的协调会,对拟签定的协议书进行培训和法律审核。

·  双方签订捐赠协议,拨付款项。

·  参与制定社区基金会战略发展规划,经共同审议通过后向当地民政部门提出申请成立社区基金会。

·  申请者根据拟设立基金会的类型,参照《深圳市公募基金会章程示范文本》或者《深圳市非公募基金会章程示范文本》起草章程。

·  依法组建社区基金会的理事会。确定理事人选,召开理事会通过章程草案,并从理事中选举产生理事长、副理事长、秘书长,形成《基金会理事会会议纪要》。召开理事会应按规范起草理事会邀请函、理事会议案、会议记录、以及理事会决议(须每位理事签名)。

·  建立社区基金会的自律与监督机制,设立监事会。

·  组建一支高效的、强有力的执行团队—-秘书处,拟定秘书处职责。

·  确定社区基金会的组织架构及内部分工。

· 创建社区资本,募集社区基金会的发起资金,资金分为:自有资金、向社会募集的资金以及向政府申请的奖励金。

·  办理验资手续。凭登记管理机关出具的《深圳市基金会开设银行验资专用账户证明书》,到银行开设验资专用账户,注入原始基金,由有资质的会计师事务所出具验资报告。

·  向登记管理机关申请设立登记。申请者办理完成上述程序后,及时向登记管理机关申请办理设立登记手续,取得法律主体资格后方可开展活动。

(2)社区基金会营运管理流程和要求:

社区基金会登记成立后,进入运营阶段,其中包括资本管理、合作伙伴关系管理、资产管理、财务管理、项目管理、人力资源管理和风险管理等环节。

· 资本管理:资本的来源包括原始资本(捐赠者的本金)、利息收入、投资收益、接受政府和社会的捐赠、项目捐资。要建立专项基金管理办法保值增值收益最大化,自主营运。资本的营运按保本收息、投资理财、参股培育社会企业等方式实现资本最大化,投资理财的收入不仅要实现当年的法定投资收益的8%,如果有增值收益,则要滚存社区资本,使基金会在输血之后具备自我造血功能。其中委托投资理财要对基金会服务范围内的项目开展自营,服务仅限于救助救济类。

·  以契约方式建立起跨界别合作:政社合作,政府委托服务、购买服务;企社合作,理顺捐赠人和被捐赠人之间的法律关系,如何为实现捐赠人的意愿来履行章程中约定的责任与使命,同时将基金会的发展与企业的社会责任互利互补,有效动员企业将社会责任转化为对社区基金会的资本金,或利用企业的社会责任对项目进行定向捐赠,建立开发利用社区资源,有效的动员机制,整合社会资源,创建社区资本,积累社区资产和公益资产;社社合作,与社团、民非的关系是定向捐赠、委托服务的关系。社区基金会发起、培育民非和社团,让民非与社团成为社区公益服务的提供者,实现服务多元化,各社会组织既能独立地提供专业化、规范化的社区服务,又能使各社会组织从松散型上升为紧密型,建立起社区公共服务的补充体系,在居民的广泛积极参与下,使社区服务的输出者转化为社区福利的享有者,在一个社区公约下建立起社区生活共同体。基金会可培育的社会组织涵盖了居家养老、社区妇女教育、儿童教育、体育、公共卫生、志愿者服务、车辆管理、公共环境、社区文化等等围绕民生解决百姓问题的服务。

·  建立基金会资产管理制度:所有权、委托权、经营权、收益权四权分离,促进资产的保值增值。在社区内创新资产管理模式及收益模式多元化,尝试建立社会型企业,为达成社区的公益性和福利性而从事商业营运的项目,将所得收益用于社区服务与社区福利。建立造血机制与血液循环机制,社会型企业要有项目可行性报告。

·  财务管理:基金会年度预决算,年初有预算,年终有决算,项目资本运营的预决算管理,进行基金会年度审计及公示必要信息。

·  社区组织人力资源开发管理包括义工、普通员工、骨干员工(社工)、社区CEO。员工薪酬构成包括月工资、福利和年终奖励。组织外的社区人力资源开发要有利于居民的公民意识培养和社区精神家园的培育,让百姓积极参与社区治理。

·  双规划管理:既围绕城市土地开发作规划,发挥土地的价值,更要围绕人居作规划,让开发为管理打基础。

·  双公约管理:按物业法规提供物业管理,社区组织建议社区管理公约及桃源人家章程,所有的社区组织按各自的章程统一规划组织内和权力和义务关系。

·  建立健全绩效考评机制:组织的考评(根据战略发展规划、年度工作计划,考评年终执行情况包括保有服务、扩充服务以及所取得的社会效益、经济效益评估);项目的考评(救灾、服务、维稳等项目,项目要有月报、季报、项目终结报告,社会效益与经济效益双评估体系);人力的考评(创造了多少社会效益与经济效益)。

·  建立风险控制:自律与他律的运作机制;基层民主—透明度,避免基层组织的腐败。

·  基金会的能力建设:组织健全、运行规范、资本充足、资产保有、人员到岗、服务健全,社区服务转化为福利体系。

(二)地方政府倡导培育模式

1、深圳市政府倡导培育发展社区基金会的缘起

随着城市社区建设的全面推进,桃源居公益事业发展基金会的社会价值日益受到各级政府和理论界的高度关注,专家学者积极倡议培育发展中国特色的社区基金会,为创新社会治理体制破解难题。

这一倡议得到中共深圳市委副书记戴北方和深圳市民政局局长杜鹏等领导的高度重视。经过反复调研和讨论,在2014年1月7日召开的深圳市部分公益慈善基金会负责人座谈会上,戴北方副书记指出,社区基金会在拓宽慈善资源渠道,健全社区公共服务体系,改善社区民生和公共福利,提升社区自治和社会治理水平等方面具有积极作用,是深圳市公益慈善事业的重要组成部分。他正式宣布深圳市要大力扶持社区基金会的发展,在今年内试点培育8到10家社区基金会,并探索通过冠名基金等形式,支持和推动社区基金会的发展。要将社区基金会培育发展工作列入今年市社会建设“风景林”工程重点项目,由市社工委统筹,市民政局具体落实。民政、财政等部门和全市各大公益慈善组织要大力支持和培育发展社区基金会,通过建立种子基金制度、输出管理模式和提供人才支持等方式,资助中小型慈善组织和草根慈善组织,为它们提供实际支持。

2、深圳市培育发展社区基金会的制度安排

在深圳市社会工作委员会的指导下,深圳市民政局积极推进社区基金会的制度建设,经过深入的社区实地调研,召开专家学者研讨论证会,以及向有关政府部门、慈善组织和社会公众广泛征求意见,2014年3月出台了《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》(以下简称《暂行办法》)及有关配套政策。

(1)关于社区基金会的发起设立问题。《暂行办法》对社区基金会名称、发起人资格、筹备工作小组组成、原始基金募集、理事会人选资格及提名、章程起草与提交、活动地域、宗旨和业务范围以及注册登记流程做了较为详细的规定,目前我国基金会管理法规当中,没有专门的社区基金会类型划分,社区基金会基本按照《基金会管理条例》进行设立登记,但适当降低了其原始资金最低额度的要求,规定了募集100万元原始基金即可登记成立社区基金会。考虑到社区基金会还处于培育探索阶段,《暂行办法》将社区基金会的活动地域范围限制在社区体制改革后的社区范围内,将来视情况在决定是否扩大社区基金会的活动范围。

(2)关于社区基金会的治理结构问题。建立完善的法人治理结构,是保证社区基金会功能顺利实施的必要条件,社区基金会必须简捷完善的决策、运行和监督机制,才能保证独立高效的运作,才能促进组织的健康成长。《暂行办法》高度重视社区基金会的治理结构,要求社区基金会建立以章程为核心的法人治理结构,健全决策机构、执行机构和监事机构等组织架构和管理体系,并对组织架构的构成人员和职权边界做出规定,理事会成员由主要捐赠人、居民代表等组成,最大限度的体现社区成员的公共利益,并对公职人员担任社区基金会的主要领导职务做了限制性规定,以确保社区基金会的独立性和公信力。

(3)关于社区基金会的定位和业务范围问题。《暂行办法》将社区基金会定位为资助型基金会,主要以非公募的方式在本社区范围筹集慈善资金,以项目化的方式开展救助和资助活动,主要目的是提高居民生活质量、完善社区治理体系和提高社区治理能力,除直接从事社区内扶贫帮困的救助工作外,还可用于资助培育社区内各类慈善公益组织和有利于改善社区治安、邻里关系、环境、教育、卫生、文化、体育事业的公益项目,资助公共服务设施改善,资助和发展社区志愿服务等。

(4)关于社区基金会的管理运营问题。《暂行办法》对社区基金会的工作报告制度、信息公开、项目化管理等做了较为明确的规定。社区基金会要向业务指导部门提交年度工作报告和财务报告,向居民代表会议报告工作,接受居民代表会议的民主评议;应完善慈善信息公开制度,规定其应在社区范围内真实、准确、完整地公布机构基本信息、接受捐赠信息、接受捐赠款物信息、财务信息;理事会会议纪要等决策信息也需及时公布,以确实维护捐赠者合法权利和社区基金会公信力。《暂行办法》还对社区基金会的日常运作提出“实行项目化管理”的要求,通过项目化的管理,可以杜绝社区基金会日常工作中的随机性、不规范,同时在项目的框架下开展活动,目标、周期、成本、成效、评估、配套资源等得以规范明确,将大大提升工作的效率和成本的可控性。

(5)关于社区基金会的支持和保障问题。政府的扶持和推动对社区基金会的发展具有导向意义,也是重要保证。《暂行办法》对培育发展社区基金会的财税政策、政府购买服务、社会支持等做了全面规定。同时,对社区冠名基金也做了规定,未达到基金会法人登记条件的,可在深圳市慈善会设立社区冠名基金,一方面扶持深圳市慈善会向城市级社区基金会转型,另一方面可以发挥市慈善会孵化培育社区基金会的母基金功能。

(6)关于《暂行办法》的修订完善问题。因社区基金会培育发展还处在试点阶段,社区基金会的运营管理体系和政策支持体系等还有大量问题需要研究,《暂行办法》主要目的是对培育发展社区基金会试点探索进行规范,有关具体政策安排将根据试点探索情况及时修改完善,为社区基金会在全市的健康快速发展提供制度和政策保障。

3、深圳市社区基金会培育工作进展

(1)龙岗区圆梦南坑社区基金会的成立和运行

在深圳市政府政策倡导的同时,地方政府早已开始探索实践。2013年12月5日下午,在深圳市龙岗区坂田街道南坑社区工作站会议室,经过许久筹备的“深圳市圆梦南坑社区基金会”第一届理事会会议召开,现场11位理事全票通过基金会章程,并选举出了基金会会长、副理事长、秘书长等职务,标志着深圳市圆梦南坑社区基金会正式成立。据媒体报道,这是2013年9月1日广东省下放审批权限以来,深圳市成立的首个社区级非公募基金会。这也是我们了解到的中国第一家在名称中直接冠以“社区基金会”之名的基金会。

圆梦南坑社区基金会的成立是地方政府主导的结果,龙岗区民政局、坂田街道和南坑社区工作站一起联合成立了筹备工作小组,龙岗区社会组织管理办公室派出了专业人士进行辅导。基金会的原始基金数额为100万元,主要由社区爱心企业家捐赠出资。”在11位理事名单中,有9名为南坑社区的爱心企业家代表,1名为居民代表,1名为深圳恩派公益组织发展中心人员。

筹建社区基金会的出发点主要是支持社区建设,推进社区居民自治,探索社区自治的一种新型模式。

社区基金会除了自身直接从事公益活动,更重要的是培育和发展社会组织,包括项目资助、能力建设和公信力建设等。社区基金会的领导人已经意识到,由于缺少专业基金运营专职人员,基金会的运营和管理将是他们接下来面临的挑战。

(2)光明新区开展社区基金会试点工作的现状

2014年3月,深圳市光明新区按照深圳市委、市政府的部署,成立了社区基金会试点工作领导小组,在辖区内凤凰、白花、新羌、圳美、玉律5个社区启动了全国首批社区基金会试点工作。目前,共募集原始基金1500万元,其中,凤凰社区基金会原始基金为500万元,其他社区基金会原始基金以200万元为起点。按照有关政策规定,光明新区5家试点社区基金会已全部在深圳市社会组织管理局登记成立,资金、场地、组织架构等均已全部到位,在资金募集、项目运作、基金管理等方面,初步制定了符合基层实际的制度体系,各社区基金会已开始正式运作。6月上旬凤凰社区基金会召开了居民议事会,选定“金色朝阳——归侨子女成长教育项目”作为首个资助项目。同时,凤凰社区基金会还面向辖区残疾人发起“梦想角”活动,帮助他们实现一个个小梦想、小心愿。其余4家社区基金会计划在7月下旬推出首批项目,预计到8月中旬,全区的社区基金会资助项目将达到15个。

(3)宝安区幸福海裕社区基金会的设立

宝安区的幸福海裕社区基金会是与光明新区5家试点社区基金会同时挂牌登记成立的。注册的原始资金200万元,其中160万元由桃源居公益事业发展基金会定向捐赠,40万元由市、区、街道按2:1:1的比例支持(市民政局支持20万元、区民政局支持10万元、街道支持10万元)。成立的目的是进一步推动社区社会组织发展,实现真正意义的“多元共治、多元共享”。基金会的资金将主要用于培育社区社会组织,资助其开展慈善帮扶、改善社区公共设施、社区居家养老、社区文化、社区教育、社区体育、社区志愿者组织、社区环保等公益项目,为社区社会组织提供“源头活水”。海裕社区工作站对于社区基金会成立所需要的资料、场地、前期筹备经费等给予了大力的支持。

(4)向“城市级社区基金会”转型的深圳市慈善会模式

在深圳市政府主导的社区基金会培育发展工作中,深圳市慈善会被《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》赋予了特殊的使命:未达到基金会法人登记条件的,可在深圳市慈善会设立社区冠名基金。为此,深圳市慈善会及时出台了《社区冠名基金管理办法》,对社区冠名基金的设立、管理、使用和监督做出了具体规定。不仅如此,深圳市民政局还要求市慈善会承担社区基金会专业人才培训任务,协助政府指导社区基金会的运营管理,引入中国建设银行对社区基金会资金进行托管。

目前,深圳市慈善会正在进行转型改革,将变更登记为“深圳市慈善基金会”。房涛秘书长提出,未来“深圳市慈善基金会”准备打造成国内一流的“城市级社区基金会”。她认为,应当让慈善会回归城市级的基金会的本来面目,用本土的资源解决本土的问题,做本土的社会创新。不过,到目前我们还没有看到市慈善会向“城市级社区基金会”转型的战略规划。

培育发展中国特色社区基金会的有关建议

课题组认为,社区基金会作为一个新的社区服务供给方,有效地解决了部分社区服务问题,对社区治理模式产生重大影响。但是,我国社区基金会的建立、发展壮大仍然存在着一定的障碍。在西方发达国家,社区基金会建立的历史较长,在社区服务和社区保障方面发挥着重要作用。但是从中国现实情况来看,由于经济发展、社会认识以及政府支持等方面的原因,目前社会基金会的数量并不是很多,规模和影响也不是很大,在第三次分配领域发挥的作用在中国还十分弱小,仍然处于萌芽阶段。很多社区都是由企业或者集团自发组建的为满足一定特殊人群特别是困难人群的需求而成立的社区基金会组织,规模小,层次低,活动少,远远没有得到重视和关注。中国社区基金会组织的发展过程中还存在很多问题,如相关法律体系不健全,准入门槛较高,存在多头管理的现象,自我发展能力严重不足,内部管理运作效率底下,专业化服务能力不强,社会公信力亟待提高等。因此需要为社区基金会在我国社区的建立和发展提供相应的政策和法律支持,从而为社区基金会提供宽松的发展环境。

(一)不断提高社区基金会规范化和专业化水平

基金会的规范性和专业性是指其运用公益资源和技术手段实现公益目的的一种综合能力,对基金会解决社会问题的效率、效力、效果等方面都起着举足轻重的作用。社区基金会处在培育发展阶段,亟待提高规范化、专业化能力和水平。

1、在战略规划层面

目前基金会的项目运作更多体现的仅是朴素的公益理念,政府的期待又非常高。为基金会实现可持续发展,在基金会运作过程中真正将社会价值理念溶于愿景、使命之中,还需要理事会集体思考并制定未来两、三年的战略规划,确定基金会“做什么”和“不做什么”。

2、在规范化运作层面

理事会是基金会的决策机构,应当依照《章程》独立行使职权。在项目的提出、筛选过程中,可以吸收居民议事会的意见甚至是地方政府的意见,但项目资助的决策权需要通过理事会会议审议通过。

此外,在目前的基金会运作中,项目管理虽然有“标准化”的制度规范,但缺乏个性化的“再造”。建议基金会根据相关法规对内部管理制度进行系统性梳理,制定更加具有可操作性的制度规范。

3、在专业化运作层面

基金会保持和深化社区需求信息收集的专业性的同时,也需要关注项目管理的专业性,将社区治理面临的问题进行结构化分析,找出问题的因果关系,与捐赠人和社区利益相关者充分沟通,确定真正需要帮助的对象和有能力解决问题的执行机构。同时,基金会要对每年的筹款目标和公益支出做出具体计划。

4、在运作团队的层面

要做到上述三个层面要求的一个基础就是需要引入或培养专业化的专职执行团队。目前,基金会的执行团队基本是兼职的,虽然能够基本满足目前的状态,但可能会对基金会的规范化和专业化建设造成阻碍,影响基金会的公信力和未来发展。并且过渡依赖政府台前幕后推动,也会使得基金会存在着一定的可持续风险。基金会应当逐步建立专职工作团队,并加强工作人员的在职培训。此外,加强与社区内外其他公益组织的合作,也是克服目前基金会专业人才不足的有效办法。

(二)加快社区基金会发展支持性平台建设

目前,社区基金会在发展中面临诸多难题,如无社会资本、无资产、无场地、无专业人员、无持续发展能力、无优惠政策。要实现社区公益性社会组织的良性运营和可持续发展,在社区基金会发展的初期,离不开外部支持。

深圳市取得基金会登记管理权限后,已有近百家基金会登记注册,这些基金会都是本地资源和本地利益相关者,都具有社区基金会的特征。部分公募基金会和非公募基金会可从应急性、暂时性的传统慈善,逐渐转向建立专业运行体系,发挥 “种子”基金的作用,扮演社区公益事业“输血者”、“风险投资者”的角色,通过动员本地资源和社区,促进跨部门和跨界合作,积极资助社区基金会和其他社区公益性社会组织,培育社区资本,完善社区福利服务体系,为社区公益事业发展提供“源头活水”,带动成长初期的社区基金会的发展。目前,深圳市慈善会正率先进行改革,打造国内一流的城市级社区基金会。社区基金会支持性平台可在以下方面发挥作用:

一是提供管理支持和技术援助。通过管理支持、技术支持等方式,提高社区基金会的战略思维、领导能力、人力资源管理、社区组织、项目管理、财务管理等能力建设,增强社区基金会的决策水平、项目实施能力和社会公信力:发挥智库作用,提供一对一、个性化的专家咨询服务;为社区基金会编写培训教材;提供基金会章程、理事会手册以及所有相关文件的范本;设计秘书长、理事长、理事培训课程;提供法律咨询;代管部分社区基金会的财务 (行政运作经费不足的社区基金会);出版简报改善公共关系等,为社区基金会培训专业人才,特别是加强对社区基金会工作人员的实操培训(社区基金会的内部治理、组织架构、战略规划、项目管理、资金来源、资产管理、财务管理、人力资源管理、志愿者管理、监测与评估、信息披露、合作与公共关系等)。引入第三方评估,对社区基金会运行效果进行监测与评估,出具高水平的项目评估报告。促进社区基金会之间的沟通和相互支持,推动社区基金会与政府之间、社区基金会与企业及媒体之间的沟通与合作,拓展社区基金会的活动空间、影响力和发展机遇。对未达到基金会法人登记条件的,可在公募基金会内设立社区冠名基金,借助公募基金会的资源系统、支持网络、专业能力实现快速提升。

二是建立联合劝募机制为社区基金会提供资金支持。“联合劝募”的方式最早起源于1873年的英国,“联合劝募”的理念在于透过一个专责募款的机构,有效的集结社会资源,并合理统筹分配给需要的社会组织。广东省每年开展的“扶贫济困日活动”活动已经形成区域内慈善资源的集聚机制,具备“联合劝募”的特征。建议以广东省“扶贫济困日活动”活动为载体开展联合劝募活动,为社区基金会募集发展资金。建议将市慈善会名下“广东扶贫济困日”结存资金用于设立“社区基金会发展扶持基金”,定向用于实施社区基金(会)奖励计划,同时每年“广东扶贫济困日”部分新增款项继续划拨至该基金,通过奖励性、委托性、补贴性或购买性的方式给予社区基金会等公益慈善组织以实质性的支持。

三要帮助社区基金会制定发展规划。对已设立或拟设立社区基金会的社区,组织专家学者帮助进行社区调查,分析社区建设总体情况、社区治理和服务面临的问题、社区公益慈善事业的发展情况、社区社会组织培育发展情况、社会组织参与社区治理情况、社区公益资产管理状况和社区居民、社会组织的需求情况等,制定社区符合实际的社区基金会发展规划。

(三)对政府的政策建议

1、发挥党委领导和政府主导的作用,提升对对社区基金会作用的认识

党委在社区党建、社区基层民主建设中有效与社区基金会的公益项目对接,推动社区和谐,发挥党委(党支部)的带头作用,以保证社区基金会与党的事业的一致性。政府将社区基金会作为公共筹资机构,与现有的公益基金会的业务有效的资源配置,形成“以大带小”的局面,引导公益基金会参与社区建设,拿出“种子基金”支持建立各类社区基金会的发展,培育社区基金会的成长。

要从国家新型城镇化、全面开展社区建设的全局谋划社区基金会的培育发展工作,统筹城市规划和社区发展规划,加强社区服务需求调查,界定社区治理多元主体的职责边界,合理引导公益资源的有效利用。我们呼吁国家加强社区立法,依法合理界定居民、业主、政府、居民自治组织、业主委员会、开发企业、物业公司和社会组织等各类主体在社区治理中的权利义务。政府不仅要明确自身的公共服务职责,更需要依法界定职责范围和边界,给市场和社会组织服务空间,充分调动社会力量参与社区建设。同时,企业和社会组织的社区服务职责也有边界,明确开发商在什么时点、什么程度上撤离社区,既不过度影响社区既有体系的运转,同时又能还社区组织以足够的自由空间。在未来社区建设的探索中,法律法规应该在企业的社区社会责任方面有一个框架性的指引,这样既帮助企业履行社会责任,又不至于要求过高而增加企业负担,或是逾越社区、政府和企业之间的界限。此外,社会组织的培育与发展也需要总体规划,合理引导。有了公建设施,还需要有来开展活动的社会组织。这些问题在未来社区的建设中应该先有规划,后开展建设,规划一方面要着眼于社区的整体发展,另一面要兼顾社区的长远发展。社会组织的培育发展是社会发展的必然结果,有其自身规律和特征。

2、提升社区基金会在国家治理体系的地位

将社区基金会的建设纳入社区规划和建设之中;社区基金会也作为政府的国家治理体系的重要主体之一,助推社区规划和社区管理与社区基金会的协同发展;在社区规划阶段,重视社区公益资金与社区物业管理、业主自治以及政府部门等多方有机结合。

完善社区规划,鼓励企业主动承担企业社会责任。城市住房建设和社区建设要统筹规划,改革城市房地产开发经营制度,开发商不仅需要懂得围绕土地做住宅开发,更需要围绕人居做社区规划。而社区服务的提供、社区社会组织的培育都需要持续的资金支持,政府应当制定政策鼓励和引导商业企业承担社会责任,以捐赠资金创办社区型基金会等方式提供社区公益服务,参与社区建设。

完善社区公益资产管理制度。社区资本的创建和资产的运营对社区发展至关重要。社区发展困难的普遍困境是资源尤其是资金不足,延伸问题表现为建设资金多为“输血式投入”而缺乏“造血式生产”等可持续性的发展理念和手段。“桃源居模式”形成的过程不仅是桃源居社区公益资产创建和积累的过程,同时也在如何创建社区资本,确保社区资本增值保值方面展现了创新价值。在社区资本的增值保值方面,桃源居社区的探索经验值得深入研究和大力推广。

同时考虑为社区基金会提供更多金融支持,推动慈善金融创新,实现基金的保值增值和基金会的可持续发展。

3、政府行政主管部门对基金会进行分类研究

重点引导社区基金会的逐步成为其他公益类组织发展的支持性组织;在中央提出公益类和城乡社区组织培养发展总体部署下,提出具体支持社区基金会发展的规划和操作政策,与中央提出的社会救助、社区扶贫济困、社区文化建设等事业协调发展。

要针对社区基金会的特点开展培育与规范工作。例如,在是否具有公开募捐资格问题上,应该赋予社区基金会以公开募款资格,促进其可持续发展。资金短缺向来都是中国公益性组织所面临的重大问题。目前较为成功的桃源居社区所采用的模式是一元的初始资金来源。即由开发企业为社区基金会注入源头活水。然而由于很多企业都缺乏社会责任意识和捐赠以及税收优惠政策的不足,单靠开发企业的资金注入并不现实,而且也并不符合社区基金会的特征。因此应当拓宽资金筹集渠道,为社区基金会募集足够的资金。赋予社区基金会公开募集善款的资格既是社区基金会的生存和发展之需,也是社区基金会的使命和特征所在。由于社区基金会相较于其他基金会来说,植根于社区,贴近居民生活,有较高灵活性,能够有效的对某区域内的居民公共服务需求做出回应,因而在资金来源方面应当有广泛的群众基础。基于这一定位,社区基金会可以本区域内或者受益群体公开筹集资金,激活社区基金会的资金来源。

4、在社区建设过程中,推动政府购买服务与社区基金会资金的调控作用;尤其在街道办事处和居委会层面推进财政的支持,将社会力量的资金与社区基金会的资金有效的结合和优化,提供资金的使用效率。

政府支持社会组织健康发展的方式必须建立在对于社会组织的科学认识基础之上,把社会组织发展纳入城市经济和社会发展总体规划以及社区建设发展规划之中,根据经济社会发展需求及时制定社会组织发展的总体目标;在推进政府机构改革、转变政府职能中,将有关管理职能转移给社会组织;结合事业单位改革,将部分政府不必要、无力供养的事业单位转制为社会组织;逐步减少、取消社会组织参与公共服务和社会管理的限制,允许其与企事业单位以同等法律地位参与公共服务项目竞争;通过购买服务,实施政府委托项目等方式,建立政府对社会组织的资助机制。社会组织的培育和发展还应充分考虑社区居民的广泛参与问题,尤其是社区社会组织说到底是一个以社区为边界、主要由社区居民自发组成并依法登记的、面向并满足社区公共需求的组织,其发展目标和宗旨、活动领域与组织方式,都要基于社区自治目标去考量。唯有从这一基本原则出发,社区社会组织的培育和发展才能真正实现社区治理模式创新的效果。

5、着重研究对社区基金会发展的税收优惠政策,为社区基金会的可持续发展提供税务方面的政策支持;社区基金会资金来源于社区成员、社会各界和政府的公益资金,在促进社区建设中,考虑社区基金会的资金的多元和可持续发展。当前,非营利组织免税制度和公益捐赠税前抵扣制度在某种程度上被认为是将原本由政府支配的用于公共服务的部分税收资源交由民间非营利组织来支配使用,也就意味着政府隐性的转移支付。这样的决策是对非营利组织功能的充分认识和认可,是将这部分社会资源通过良性竞争的合理配置,是对社会自治能力的肯定和培育,更为关键的是凸显对于政府征税合法性的再次反思和对公共财政体系构建的迫切需求。在国家税法已经明确非营利组织免税资格和公益捐赠税前抵扣制度的情形下,如何贯彻和落实这些规则,使社区基金会得以现实地享受这些权利,并因此实现鼓励社区公益事业健康发展的立法宗旨和目标,同时建构起科学合理的监管体系,避免免税政策成为不当避税的管道,是当下之急。

6、建议政府教育部门建立社区学院,推动社区基金会的人才培养和支持体系的建立。社区基金会的可持续发展关键是人才建设,因此,建议国家教育部与民政部合作建立专门的社区学院,培养社区人才,社区基金会运作,项目管理和社区专业的服务方面的各类人才,以保证社区基金会的持续发展。另一方面在将社工进入社区基金会的同时,明确赋予社区基金会招募志愿者的资格。

7、建议政府加大社区基金会培育的同时,也需要合理规划社区基金会的发展,加强对社区基金会的监督;包括社区基金会的筹资管理,项目运作,社区信息透明管理,社区成员的监督等问责。

(课题组主要成员:李爱君,桃源居公益事业发展基金会执行理事长;金锦萍,北京大学非营利组织法研究中心主任;李勇,男国家民间组织管理局副局长;候伊莎,深圳市民政局副局长;邓国胜,清华大学创新与社会责任研究中心主任、副教授;于燕燕,北京社会科学院城市所所长、研究员;陈锦棠,香港理工大学应用社会科学系首席讲师、副教授;黄浩明,中国国际民间组织促进会副理事长、研究员;王辉球,深圳市民政局处长;易玉琨,深圳市民政局调研员;饶锦兴,北京华夏经济社会发展研究中心主任;房涛,深圳市慈善会秘书长、社会工作师、经济师;张敏,桃源居公益事业发展基金会秘书长。)

编辑:涂才婷socialworkweekly.cn

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