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江维:有温度的社区营造共温暖的城市

“2018年11月16-17日,中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2018在京举办。本期内容为成都市民政局机关党委书记江维所作的《有温度的社区营造共温暖的城市》演讲全文。近期,我们将陆续刊发论坛嘉宾主题演讲,以飨读者。”
习近平总书记上周在上海基层视察,对社区打通为老百姓、群众服务的最后一公里的重要性进行了强调。政府现在掌握了很大资源、行政权力,社区是老百姓生活的场域,在这个场域,我们是讲究行政有效?还是讲究治理有效?由于政府管理的路径依赖,习惯于自上而下的行政命令,指望通过行政权力下移达成治理有效,倾向于社区的公共事务由政府来决定,政府的角色通过社区去完成。这样的方式,行政权力固然是在基层得到了扩展,包括各个社区都配置的网格员。政府通过网格员收集来的数据,很大程度上不真实的,网格员而不是公安民警上门收集数据居民很多时候是消极不配合的。在这样的情景下,政府会陷入包揽更多、责任更重、居民对政府更加依赖,而且更加缺乏社区责任的恶性循环,就陷入行政有效,但是治理却无效的境地。另外一种方向是成都这十多年一直在探索的,减轻社区的行政责任,更多由社区自主决定社区的事务。社区还原为公民参与自治的生活与邻里空间。多元的居民自组织互助协作,创造社区有趣的生活场景和社区福利。我们认为这标志着进入社区治理有效的成熟阶段。

我们一贯的理念是“还权”“赋能”“归位”
1、还权
还权,社区事务的决策权、管理权实际上是老百姓的,最高的权力是决策权,还给老百姓。还权于民主要是通过社区协商机制作为居民自组织的起点。它的起源是2007年成都市获得“全国的统筹城乡综合配套改革试验区”,在成都推动产权制度改革、土地综合整理等等与农民利益调整相关的一系列制度设计。在这样的情况下,要获得农民的配合和理解,一定要还权于民,所以我们架构的是村级治理机构改革制度,做实民主决策,还决策权于村民。所有跟产权制度和土地相关的利益协调,用真正民主的平台和民主机制,村民议事会进行民主决策,决定这个村庄自己职责范围内的事情。从2007年开始到2018年11年来,村级治理机制改革的制度设计实现了“三分离”“两完善”“一加强”。分离是决策权和执行权分离,真正由老百姓自己的决策组织来决定后续的事务。村委会和居委会作为村民自治的组织,它作为一个执行组织,执行村民议事会的决策。这样的制度设计,在改革当年,2008年,我们经受了“5.12”地震,我们经受的是改革加救灾的双重考验。救灾物资的分配、灾后重建的选址、建设,还有救灾受助政策的享受,产权制度改革推进,诸多在农村的利益分配调整的矛盾,我们全部用还权于民,用民主协商制度来解决。民事民议,民事民定。

为什么成都坚持自主治理的理念呢?我们认为自主治理是唯一可能产生比较好的社会治理效果的方法。因为只有通过当地人的相互沟通和协商,才有可能产生比较符合当地情况的行动规则,而外来的权威是很难做到这一点的。清华的团队,这样一个跨界的团队、专业的团队,到了某一个地方,这样一个多元的、多角的多专业的跨界团队,它一定是深入扎根陪伴当地组织一块行动,而不是外来组织来指挥当地的行动,这是非常重要的一点。

我总结这样的实践成功的关键原因就是还权于民,村民自主参与决策执行,而且自主进行自主治理。

10多年的行动,我们在基层产出了一片土壤,它让村民逐渐的有了参与意识,而且逐步有了议事能力,以及协商的平台,产生了民主的决策组织以及自我管理的思维方式。
2、赋能
第二个顶层制度设计是赋能。从2009年开始,成都在每一个村配备20万元,现在已经到40万元,每一个社区每百户人口配备4000块钱。一个社区几千户,也就是几十万块钱,通过这笔公共财政成为撬动自主治理的基点。每一个社区配备的人财物力是各级财政保障的社区工作人员的工资,社区工作人员为居民服务的办公经费,以及社区的公共空间活动用房的运行经费,这些都不算公共财政。什么才算公共财政?就是这笔钱一定是通过财政预算给到社区,由居民自主决定的。居民自主决定这笔钱的使用方式和使用方向、使用额度,这才叫做社区公共财政制度。我们的机制是众事共议共决。因为每个社区、每个村都有一个议事会,民主协商是前置的,有这样的一笔钱,我们用众事共议共决机制,实际上实现了每一个社区、每一个村庄都有一笔参与式预算的社区基金。

这样的方式是通过居民提要求,他的要求和想法怎样转化为议题和项目,这就需要议事会、项目评审委员会把这样的项目和方向找出来,由社区的自组织来提出我们要为社区的居民做一些什么样的公共产品和公共福利。这里举一个例子就是社区养老。如果用院舍养老、机构养老,基本是针对失能和半失能的老人,进到院舍和机构。

做社区的养老,怎么样算是公共产品呢?一个专业的养老机构入驻社区,给居民提供居家和社区养老,这是在社区的养老。还有一种形式是居民自己组织起来,通过志愿服务的方式来关怀、关爱、服务本社区的老人,本社区的空巢老人,本社区的高龄独居老人。这是通过居民自治的方法,用志愿服务的机制提供准公共服务产品。除了养老,还有托幼、助残、社区的创就业、社区的妇女、留守儿童等等,所有的社区有需求的公共产品都能够用这样自组织的形式来提供,我们就用这笔资金对它进行支持,而不是购买。

成都的额度是每年投入15亿的公共财政预算,到2009年到现在已经投入了121亿。这样一个赋能社区的公共财政制度的改革,有鼓励的方向,社区教育、环境治理、志愿者服务、社区文化、社区互助、社区公共空间等等。它对硬件的配置,需要自行配置资金。如果要营造一个硬件的公共空间,打比方,20万才能做一个社区花园或者是社区会所,这个居民自组织团队提出申请的时候,你自己要筹资50%以上,才能提出申请。这对于居民的参与能力、参与意识,以及服务的内驱动力,其实是非常高的要求。

大家知道在社区做事情,很多都是政府直接投,投资以后还不见得让居民满意。如果是让大家自己筹集资源,50%不一定全部是钱,它可以是整合花木来,或者是驻区单位捐赠一些物资,折算一些资源。征集50%的资金不是目的,目的是在征集这些资源和资金的过程中,对于这个社区公共事务的关注和参与。通过社区民主协商还权于民,通过社区公共财政制度赋能于社区的制度设计形成了有成都特色的民主保障民生、民族保障民生的参与式社区发展模式。

3、归位
社区需要减负、政社需要归位,社区需要回归到公民参与自治的生活和邻里空间。我们做了成都市的社区减负十条,有四个清单,也有机制上的探索。比如,成都市的武侯区为每一个社区需要为居民提供的政务类、行政类的公共服务总结为139项,全区每年投入4000万,购买社会组织为居民提供服务。锦江区通过街道管理体制改革,剥离社区的行政职能。社区的公共服务站由街道进行管理,街道进行服务,社区就真正还原为以居委会为龙头和平台组织的、居民参与的组织,一个真正的自治组织,而不是现在的准政府组织。
4、本土社区营造实践
我们前期的探索是用院落自治的这样一个本土的社区营造实践。什么是院落自治呢?每个城市都有一些老旧的院落。这些老旧的院落以前都是一些单位的宿舍。商品房小区兴起以前,有很多单位的宿舍。随着单位的改制、企业的破产、转型,这些单位的宿舍大多是没人管了,不像商品房小区有业委会和物管。没人管的情况下,管理是缺失的。在这种情况下,我们没有用政府的行政权力再下沉一步把院落也管起来,而是把政府的行政权力收回来,作为一个放在旁边的保障性的支持。把这个空间真正的还原为居民自治的空间。我们在每一个院落推选了一个院落自治组织,这个院落自治组织的核心任务就是把自己院落的环境、卫生、安全、秩序等等事情像一个业委会一样的管起来,但是推选院委会的条件不需要一定是业主,只要是居住于此的居民都可以参加院委会的推选。通过这样一个自组织和居民共同协商一个自治规约,然后推进,用志愿服务的机制来推进每一个老旧院落的准物业服务这样的公共产品的提供。通过这样的方式实现居民从生活层面直接参与社区公共事务的常态化机制,整个院落的事务和财务完全公开。

在这样的情况下,基本上实现了成都所有老旧院落的准物业服务的全覆盖,我认为是一个了不起的成就。

后来发生了一些倒挂的情况。所谓倒挂,老旧院落是用自治管理,而商品房小区的业主、业委会和物业公司之间的矛盾频发。在这样的情况下,对于一些商品房小区,居民把物业公司炒掉,通过自治的方式来自我管理,大幅度下降了每家每户支出的物管费的比例。自治管理一般就是30块钱、50块钱一个月。如果是用物业服务公司来提供服务,一般一个家庭一个月的物业费在200块到400块之间。

后来我们进行了提升,从“三有一公开”到“五有一公开”,每个小区尽量的去推动,产生一个院落党组织。因为逻辑上每一个党员都应该是一个更加具有社区责任感的积极公民。在院落,我们更多的去推动一些居民共同参与来构建的社区院落公共空间。这就是社区规划师和社区建筑师们的空间。建设了长者空间、市民驿站、幸福茶馆、故事长廊等等,公共空间的特色就是所有的人无障碍的进入,在里面停留、交流、链接,然后生产公共关系网络。这样的“五有一公开”产生的是居民的自组织、居民自我管理规约,提供的是社区的准公共产生,形成的是自治的集体行动,产生的是社区的公共精神。

这样的院落自治做了几年以后,我们觉得可以进入到全域的,在整个城市推动社区营造的阶段。从2016年开始,我们开始推动整个城市的社区营造。成都市推社区营造,我们完全把它本土化了。它的目标是在居民自发组织的过程中,建构社区的主体性。现在社区是最没有主体性的一级组织,基本上是听命于街道以及区县部门,上面对它有什么命令,它就会完成任务,没有自己主动的诉求和主动的主体性。提升社区的社会资本,提升社区的公共产品。这个公共产品其实更多的是用志愿服务机制来提供的准公共产品,解决社区的冲突和问题,提升居民的生活品质和幸福生活指数。

5、社区营造的原则、任务和路径
成都的社区营造有六个原则。
1
  一是居民主体原则。居民不仅仅是公共产品的消费者,同时可以因为一个一个的自组织之间的互助行为成为问题的提出者、组织化的参与者,以及另外品类的公共产品的提供者。
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  二是共同参与。这跟现在很多社区做表面文章的那种参加是完成不同的。一定要把居民每一个参与这个公共事务的居民作为这一个问题解决方案的一部分,不管是出钱,还是出力,总之你是有贡献的,你是有责任承担的一部分才叫共同的参与。
3
  三是慢慢来,要过程导向,而不是效率导向。因为在一个公共产品的提供过程中、一个公共空间的营造过程中、一个公共规则的协商过程中,这个过程人的转变是最缓慢的,是需要一步一步的实实在在的推动的。政府很多时候比较急,要政绩,要出成果,要得奖。如果是有这样的驱动,这个过程就会变形。一旦变形,还不如不做。因为你今天要他完成的,居民是变不了这么快的。一旦你要求他做什么而不是做他想做的事情,下一次他就不玩了。这样好不容易形成的微薄的参与自治的土壤就会被摧毁掉。如果要找一个唯一的最重要的原则就是过程导向原则。
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  四是自下而上。在社区做社区营造的解决所有的议题不能是自上而下政府要求的,而是社区的某一群人,他们自己愿意一起来推动改变的事情,一群人一起来做他们想做而能做的事情,而不是自上而下要求的事情。
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  五是权责对等。社区的权责对等更多的是表现为用一种志愿精神、互助精神,大家一起来众筹人力和物资,来推动问题的解决,而不完全是用市场的交换机制来解决的一些问题。这叫权责对等。你要么出钱,要么出力,要么你去整合资源,总之,你自己来推动这个事情,而不是等着要政府来为你解决这些问题。
6
  六是可持续。在社区解决这些问题的人是当地的志愿者,整合资源的是从当地整合、链接而来的。有钱做事、有人做事合在一块就是可持续的原则。
社区营造要做的事情,我们要从任务驱动到关系的链接。我们要造信任,要造社会资本,要造人际交往的网络,以及的自组织。挖掘社区的领袖,做社群。通过一个个跳广场舞的群众性组织推动,推动它具备社区的承担和公益意识,转变为社区的功能型公益自组织,也就是社区社会组织,来推动一个个的公共议题的解决。在解决这些公共议题的过程中,每一个议题都应该有一个规约。就像佳燕介绍的“三角地”,它要有后续的管护规约。养狗遛狗的人在小区里,要有一个文明公约。任何一件事情,通过志愿服务进行社区养老,通过志愿服务进行社区的托幼、托管,以及亲子活动的所有准公共产品的提供都要有自己这一个公共事项的公约来进行推动。这样一系列的工作做下来,整个社区的居民就会成长为有风度的市民,整个社区就营造成为一个有温度的社区。整个社区可以从各种角度、各个维度进入去进行营造。这就是五个比较相关的维度,居民比较关心的,社区的环境、福利、经济、文化、公共事务等等。

社区营造有若干个支点。这些所有的支点,你只要找准一个,或者你不用找准,只要是社区需要的其中一个事情,你就能把一个社区做成有温度的社区,无论你从哪一个角度进去,进去之后就不停地搞事情,在搞事情的过程中实现公民教育的目的。

营造的路径,可以从形塑公共空间开始,也可以从开展公益项目开始,通过挖掘骨干、培育领袖、发展区自组织、制定规则、针对议题建立规约来形成共识方案,并且推动集体行动,这整个过程,就是社区营造。

社区营造有几个非常重要的关键点。一是社区的再组织。一定要推动社区自发的再组织,而且自己决定社区公共事务的那些规则。二是自组织的转化。每个社区都活跃着自己链接的自组织的雏形。比如,广场舞大妈是中国每个社区都不缺乏的自组织,但这样的自组织并不必然会具有公共精神。由自组织的活动兴趣转向要解决生活议题,并逐步发展成为专业化的社区社会组织,这就是社区营造非常关键的一步。三是集体行动的自我赋权增能。自组织要按照制定的规则来开展集体行动,提供解决社区生活议题的准公共产品,以及社区的福利和社区的服务。社区营造也是社会创新的设计过程,通过创新设计有利于产生信任和联结的互动的生活场景。社区营造所有的事情都是在创造这样的一些场景,让更多的人可以一起来协作,一起来创造社区规划、社区的公共空间、社区的服务。

在这样的情形下,通过活动项目化、居民组织化、组织公益化,只要组织公益化,后面的环境生态化、邻里互助化、社区社群化、服务自主化、网络平台化,这样的一些产出就是自然而然的产出,不用去刻意推动就能够产出的东西。

一个出入相友、疾病相扶、守望相助的共同体是每个中国人心目中理想的大同社会的情景,它不可能从天而降,需要我们每个人介入其中、参与其中,努力的去推动。整个过程在成都政府层面的推动是通过政策推动,我们把它写入市委市政府的文件。现在已经成为全市的行动,用市委书记的话来讲就是要用社区营造的理念开展城市营造。我个人认为不管是社区规划、社区建筑、社区公共福利、社区公共产品、社区环境,以及乡村振兴,所有称之为“用”的那一些表面的目标,他们的内核都可以用社区营造的理念来推动实施。我们有资金的支持,社区公共财政制度每年有15亿。我们有各种培训,若干的论坛,若干的工作坊,以及社区营造学习的自组织,社区营造指南、案例汇集,还有刚才听老师们分享得到的启发,我们应该做成都社区营造的知识库、政策库,支持到全国愿意推动自主治理推动城市发展的小伙伴们的集体行动。通过宣传平台和参与式评估等等一系列的手段来推动社区营造的整体发展。

在我看来,社区营造是打通社区任督二脉的绝世武功。因为社区营造激发出来的是成千上万的社区骨干、社区志愿者、居民自组织,用习近平总书记的话来讲就是形成人人参与、人人尽责、人人共享的社区治理的格局。这样的社区治理格局是通过社区的社会工作来推动,激发出来的居民骨干就是社区志愿者,志愿者联结而成的是社区社会组织,社区社会组织推动的是社区互助,提供的是社区服务,形塑的是社区文化,推动的是社区自治,最终目的是达致人的意识转变和能力的提升,也就是社区的公民教育。

社区营造也好,社区治理也好,都是秉持还权、赋能、归位这样一些理念,创设合理的制度设计,党组织、基层政府、社会组织、自组织、市场组织、企业、驻区单位等等各个治理主体有机联动,各尽其责,合作实现治理目标,提供公共产品,合作提升居民福祉,形成共建、共治、共享的社会治理格局。

创新社区发展治理就是创造各个主体都能够更好发挥作用的机制(这是政府的角色),让社会的活力进一步迸发。在社区,我们要唤醒公民的责任意识,通过志愿行动、志愿机制来重塑社区的联结方式,重建社区的规则和秩序,重构社区的公共精神,弘扬互助利他的社区文化,增加社区的社会资本,再造社区的资源,激发社区的内生性发展动力。现在社区治理更多的是从政府层面推动,社区内生动力非常不足。社区营造就是找到一套内生的发动机制,创造性满足社区的需求,提供公共产品、提升居民福祉、解决社区问题,实现社区的可持续发展。

 

编辑:张倩socialworkweekly.cn

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