老人：我们无亲无靠，为什么进不了敬老院?
养老院：我们也是迫不得已，没有担保人或者监护人，生病住院谁来签字?神志不清谁来付养老费?关键一点是，老人收进来，就不能往外推了……
你可知道，
有这么一群人，想住养老院，却因为找不到担保人而被拒收;
有这么一群人，在家摔倒半天才能爬起来，病倒几天也没人发现，突发疾病因为没人签字，做不了手术、住不了医院;
还有这么一群人，不敢病倒不敢死，古稀之年还得照顾三四十岁的自闭症患儿，他们唯一的希望是比残障孩子多活一天……
据统计，仅在北京，特殊家庭(失独、孤寡、残障、空巢)老年人就已经达百余万，他们的养老需求比正常家庭的更凸显，他们的生活也比常人更艰难……
2015年7月，为了解决特殊家庭老年人在入住养老机构，接受紧急医疗救助等服务时遇到的相关手续办理困难等问题, 北京市民政局依据《中华人民共和国老年人权益保障法》和《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》等政策规定,发布了《特殊家庭老年人通过代理服务入住养老机构实施办法》。
同年11月，通过向社会公开招标的方式，成立于2015年9月的北京市英硕扶老公益基金会，后更名为北京扶老助残基金会，被选定为特殊家庭老年人入住养老机构的代理服务机构，为特殊家庭的京籍老人代理办理入住养老机构、紧急就医手术签字等事宜。
至此，由公益组织做代理担保的尝试开始了，这个开全国之先河的项目，一切都只能是摸着石头过河。如今三年期满，项目再起航之际，北京扶老助残基金会的副秘书长陈亚辉向记者介绍了该项目的尝试发展历程。
唯一具有委托担保服务资质的公募基金会
养老代理模式探索 经历了三个发展阶段
2015年，第一批参加计划生育的人已经进入老龄化阶段，还有一部分人的孩子已经不在了，身体状况也不行，有强烈的入住养老机构的需求，而现在通行做法是入住养老机构必须有委托担保人。这对于计划生育特殊困难家庭的老人造成了很大的困扰，一方面是老人需要求人做担保，内心不太乐意;另一方面是随着年龄越来越大，风险越来越高，很多人不愿意承担资金及风险问题。
让公益组织来解决失独老人入住养老机构和就医的问题，这是北京市民政局出台政策的初衷。
面对这个高风险而又没有经验可借鉴的项目，北京扶老助残基金会一切从零开始梳理，发展探索至今，经历了三个阶段，由基金会直接提供和由基金会搭建平台整合的服务内容几乎涵盖了老、病、死的方方面面。
第一阶段：梳理尝试 代理服务阶段
2015年，北京扶老助残基金会一切从零开始梳理。相关法律流程是怎样的?标准怎么制定?具体服务内容是什么?服务对象又是谁?
陈亚辉副秘书长介绍说，在承接了“代理服务”项目之后，用了半年的时间来梳理相关的法律、法规及流程，并与民政局细致沟通相关的标准、服务等内容，直到2016年年中的时候才开始正式做项目。确定的一个核心问题是解决老人们当时最紧迫的问题，即入养老机构的担保问题和紧急就医手术的担保问题。
看似简单，实则不易。
以就医担保为例，首先是老人特别相信你的前提下才有可能发生这样的担保服务;其次是琐碎，一个手术前后需要7个签字，在北京的一个三甲医院，来来回回的人工成本可能至少需7个半天的时间。
第二个阶段：委托监护阶段。
代理服务项目实施以来，基金会发现特殊家庭老年人的养老需求是多方面的，委托代理只是解决了他们在丧失完全行为能力之前的养老问题，一旦丧失完全行为能力之后，资产如何托管、医疗救助决定由谁作出、残障孩子如何托养、甚至百年后事如何料理……这都是该类人群普遍关注和焦虑的问题。
实际上老人需要的是在他们自身没有赡养人或是赡养人不具备赡养能力的情况下，能有一整套的、系统化的方案来解决他们的养老问题。整个养老解决方案需要包括三个步骤的考虑：第一步是解决确权、监护和风险控制问题;第二步是解决资金托管、监管和支付的问题;在前两步的基础上，第三步解决精准养老的问题。
2017年，《中华人民共和国民法总则》颁布实施，明确了成年人监护内容，提出“意定监护”。意定监护，是一项让老年人自主选择失智失能后监护人的制度。这种制度在美国、日本等发达国家都已非常成熟，但在国内还鲜有机构开展相关服务。
2018年，恰逢北京市老龄协会推出了老年人监护服务试点，北京扶老助残基金会承接了试点工作，对于特殊家庭老年人可以直接指定北京扶老助残基金会作为他们的监护人，对于残障子女老人需要通过遗嘱指定的形式，把监护权转给基金会。
陈亚辉进一步解释道，老人在头脑清醒的时候，和基金会之间是委托代理的关系，在他失智失能，丧失完全行为能力之后，与基金会之间是一种监护的关系。作为监护人，基金会可以动用他的资产，很好的在这个阶段，在这种特定的场景下，解决了他的各种担心。除了本人的处理之外，还有的需要顾及子女，比如家里有自闭症或者唐氏患儿的，老人百年后，基金会可以动用他的资产继续照顾。
陈亚辉总结说，最开始的初心实际上是解决老人入住养老机构和紧急就医的担保代理问题，然后在服务过程中，发现老人的养老需求是全生命周期的，甚至还有孩子的需求。这就需要从法律层面上，有一个比较妥善的安排，即监护制度，然后在监护制度的前提下，来安排资产托管，解决特殊情况下的这个担忧。
这就形成了现在的模式，老人的各种事情有一个专业的机构来帮他解决、帮他判断，他的资金委托给第三方金融机构，帮他支付给他需要服务的机构。
第三阶段：从试点转为长期项目服务纵深持续拓展
2018年11月18日，是代理服务项目的一个节点，作为政府采购项目，三年的周期结束，但是服务并不能结束。因为项目一旦启动就无法停下来，必须往前走。一方面是服务需要到老人百年之后，另一方面是有的老人已经丧失了完全行为能力。
在三年落地工作的执行下，基金会根据老年人的实际需求和意愿做了大量的调研和实践研究，并走访了多家大型律所、金融机构、养老照护机构，同时借鉴了一些国外的先进做法，对原有“代理服务”项目进行了优化和升级。
优化升级后的“代理服务”项目，通过政策法规体系与社会服务保障的“双结合”，将彻底解决特殊家庭老年人在权益保障、监护法规、养老服务、就医服务、子女照护等方面的问题。
广大特殊家庭老年人热切盼望优化升级后的“代理服务”项目由政府推向纵深，让他们在周边、身边、床边感受到政府的关心和温暖。优化升级后的项目将立足于我市老龄事业发展总体要求，着眼于未来全面可持续发展，从立法层面创新特殊家庭老年人权益及养老保障的法律法规;从政府层面统一管理机制、明确权责;从社会层面建立特殊家庭老年人养老服务体系，从而树立起以法律为依据、以制度为保障的老年人权益与养老服务新理念，建立起政府、社会、家庭、个人共同参与，协同发展的特殊家庭老年人权益与养老服务新机制。
在此情况下，北京市民政局颁发了《关于支持特殊家庭老年人入住养老机构代理服务长期执行的通知》，基金会获得了长期执行项目的授权，解除了时间的限制。
与此同时，面对老年人不同的养老需求，比如失独老人是不愿意与其他老人住在一起，因为逢年过节子女的探望对他是一个刺激;又比如关于残障家庭，老人的养老需求和患儿的康复需求是不一样的。
为了满足特殊家庭的养老需求，主管部门和负责京津冀协同发展的部门牵头，希望在北三县(香河、大厂、三河)建立特殊家庭的养老基地。一方面是成本降下来了，另一方面是也符合首都疏解功能，老人对地理位置也没有特殊需求。
项目实施 主要解决四个痛点
政策出台之后，曾希望现有的公募基金会或者相关的组织能承担这样的角色，但是大家评估后，觉得这是个全新的项目，没想清楚怎么做，重要的是，做这件事的风险极高，很容易惹官司。公益组织操作这样的项目，虽然解决了很大的民生问题，但是操作的风险是非常大，有很多的不确定性。
从2015年开始到现在，北京扶老助残基金会提供委托担保和紧急就医签字服务500余次，入户走访和探望特殊家庭老年人1000余户，接待特殊家庭老年人来电来访3000余次，很好地解决了该类老年人由于子女无法尽赡养义务，而造成的因缺少担保人签字，面临无法紧急医疗救助、无法入住养老机构等问题。
北京扶老助残基金会承接项目后，主要解决的是四方面的痛点，精准的精神慰藉、专业的照顾、资金托管及支付以及丧失行为能力之后的监护。陈亚辉介绍了项目创造的几个比较有特色的地方：
首先，“‘代理服务’项目是2017年《中华人民共和国民法总则》颁布实施前的一个有益探索。”
第一， “代理服务”项目通过委托代理的方式来解决现实问题，而监护制度则从根本上明确了老人在完全或部分丧失民事行为能力(如意识不清，无法表达个人意愿)后的权益保护问题。
第二， “代理服务”项目更多的是指老人在没有失去民事行为能力(头脑清醒)时，一种委托代理服务，而监护制度涉及的人群和内容更加全面。它不仅可以缓解老年人由于身体和智力逐渐衰退而带来的生活照料、入住养老机构、生病就医的问题，还解决了被监护人财产管理问题，可以解决老年人完全或部分丧失民事行为能力后的养老和医疗支付问题。
所以基金会在进行代理服务的同时，推出了监护服务。当老人一旦丧失行为能力之后，基金会作为他的监护人，解决老人没有儿女或者儿女没有赡养能力的情况下引起的一系列问题。
其次，开创的是以产养老的全新模式。
第一，项目设定了应急保证金制度。所有老人在基金会都存放有6万的保证金，在紧急就医的时候，可以由基金会帮老人进行支付。除了医疗方面，还适用于老人突然离世的丧葬费用，以及在养老院出现暂时资金问题时，先行支付。这个解决的是老人在头脑清醒时遇到的各种突发事件，他自己不能处理，而由基金会代为处理的问题。
第二，资产第三方托管。根据服务规定，基金会接受特殊家庭老年人委托后，双方将首先签订书面委托代理协议，申请人可以所选择以资金或者资产作为保证手段，资金和资产托管在央企金融机构。基金会根据老人的综合情况，推荐与其经济条件和身体状况相适应的养老机构与其他相关服务机构，由老人自主选定，签订多方服务协议。这个一方面保证委托人的资金安全，同时保证入住养老机构及医疗花费所需的资金持续支付能力。
这里值得一提的是，项目服务的对象，主要是针对享受不了低保，又找不到人做监护的特殊家庭人群，前提是有一定支付能力的老人，而且是以入住养老机构为前提。但是陈亚辉也坦言，这个项目其实是创新选择和底线选择，创新是这个项目是特殊家庭养老的创新解决方式，底线是我们向特殊家庭养老提供兜底服务，如果老人找不到人做监护人，基金会会帮助他们。
随着中国老龄化越来越严重，北京市老龄人口也在持续剧增中，截至2018年11月底，北京市现有常住老年人口353.31万，其中独居老人数量已达到30万，无子女家庭也已超过5万。“尤其对于失独、鳏寡孤独和两老一残或一老一残疾这样的残障家庭，这些特殊家庭里的老人会面临很多难题。”解决他们的问题，北京扶老助残基金会做出了有益探索。
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编辑：吴贤亮socialworkweekly.cn
