中国社会报 2019年4月8日 作者 刘涛
2004年至2005年，德国在红绿联盟执政时期，总理施罗德力排众议，推动了社会救助制度的改革。
首先，针对老年人和在工作年龄阶段持续失去工作能力的人群建立了社会基础保险制度；其次，对贫困儿童、工龄阶段暂时丧失工作能力者发放社会救助；再次，针对有工作能力并且处在工作年龄阶段的人群，过去可以长期领取失业救济的状况得到重大修改。新制度规定，在失业后，失业者可领取1年的失业金，之后，失业者不再领取失业救济金，取而代之的是失业救济金和社会救助金合二为一的“失业金Ⅱ”。由于该改革方案是施罗德总理智囊团的哈茨博士提出来的，因此该改革方案被称为“哈茨四号”改革方案（哈茨博士在协助施罗德政府期间对失业保险和就业政策先后进行了4次改革）。
改革前和改革后的社会救助制度。改革前，德国的社会救助制度是一个高度统一、均质的制度；改革后，该体系转变成为一个分层的、异质的制度。首先是不同的人群享有不同的救助，具有工作能力、处于工龄阶段的人群与老年人、残障人士、丧失工作能力的人员相分离，而原先的社会救助制度现在仅仅涵盖儿童等个别群体。老龄阶段人群、工龄阶段具备工作能力的人群、工龄阶段但却丧失工作能力的人群构成新制度的几大核心群体，他们在新制度中被相互区隔。德国的社会救助制度开始呈现出“多层”和“多向度”的特征，“整体化”被“分散化”的架构所取代。其次，按照过去失业保险的规定，失业人员可以在领取失业保险金之后长期领取失业救济，失业人员长期被覆盖在失业保险的范围内，但根据新的改革，领取失业救济的人员从“失业保险制度”中被分离出来，改为领取由国家财政支付的“失业金Ⅱ”。因此，“失业金Ⅱ”，已经不再是失业保险的一部分，而在事实上转化成为一种新型的社会救助制度。过去，领取失业救济的人群是按照之前工作收入的比例来领取失业救济金，而新改革的“失业金Ⅱ”，只相当于社会救助的水平，对于这部分人群来说，面临的是社会福利待遇大幅度锐减。因此，“哈茨四号”改革引起了部分国民的反对，一段时间甚至民怨上升。再次，德国除失业人员以外的其他所有处于就业年龄阶段、具有工作能力但从未进入就业市场的人群也被从原先统一的社会救助制度中分离出来，也领取“失业金Ⅱ”，这就意味着其身份的改变。一旦定义为“失业金Ⅱ”的接受者，就必须接受劳工局介绍、推荐或指派的工作岗位，如果拒绝劳工局的工作安排，其后果就可能是社会福利待遇的减少。
从待遇给付上来看。改革前，失业人员在失业后第一年到第三年领取失业金，失业金占原净工资额的60%-67%。在领取失业金的时效结束后，如果依然没有找到工作，那么失业人员可以领取失业救济一直到退休年龄即65岁，失业救济占原有净工资的53%-57%。根据新的“哈茨四号”改革，超过55岁的失业者领取失业金的最长年限缩减为18个月，而55岁以下的失业者可以领取失业金的年限则大幅度下降为6到12个月。在领取失业金的时效结束后，如果依然没有找到工作，将直接进入改革后针对具有工作能力人群设计的“社会基础保障”领域，失业者将获得“失业金Ⅱ”。“失业金Ⅱ”的待遇与其他带有社会救助性质的“社会基础保障”的待遇基本相同：单人家庭和单亲家庭每人每月的“标准基础费用”为345欧元，其家庭成员将获得“社会津贴”，例如19岁以上的家庭成员获得的“社会津贴”为基础费用的90%，折算为311欧元，15到18岁的孩子领取金额为基础费用的80%，即276欧元，14岁以下的孩子领取金额为基础费用的60%，即207欧元。除了基础费用以外，与改革前的社会救助相同，领取“失业金Ⅱ”的人员可以领取住房和暖气补贴，部分特殊人群例如孕妇和单亲家庭等还将得到特殊待遇补贴等。考虑到改革前失业人员领取的是按照工资比例支付的“失业救济”，而其金额大约为工资净收入的53%到57%，这意味着在这部分人群中，如果过去工资收入越高，那么现在领取社会救助待遇与改革前所领取的失业救济之间的差距就越大，而如果工资收入较少，那么相对来说差别就较小。这意味着对有过高收入的失业者来说，现在将面临福利待遇部分下降的境遇。为了平衡这部分群体社会福利待遇实质性下降带来的民怨，新改革也采取了一些平衡措施，例如领取“失业金Ⅱ”的人员第一年将得到额外的160欧元/全年的补贴，第二年将得到80欧元/全年的补贴。每个孩子将在第一年和第二年分别获得60欧元和30欧元/全年的补贴。尤其重要的是，领取“失业金Ⅱ”的人员将得到社会保险领域的补贴，国家将代缴医疗保险、养老保险和护理保险的费用，获得社会津贴的家庭成员也将获得医疗保险和护理保险保费的资助。这些政策措施都旨在降低社会的对立情绪和抗诉愿望，更加和谐地实现改革目标。
同时，针对领取“失业金Ⅱ”的人群，国家成立专门的“职业中心”，针对每个失业者提供专业定向辅导的“对话伙伴”，又被称为“特殊境遇职业介绍人”。专职的职业介绍人从过去的每1人协助800名失业者变为每1人针对性协助75名失业者。职业介绍人和失业者将根据失业者个人的情况共同制订具体针对个人的“职业计划”和“再就业战略”，并根据个人的特长和心理特点来广泛联系就业市场。“职业中心”将为领取“失业金Ⅱ”的人员提供广泛的职业培训计划，如无抗拒性因素，失业者必须参与职业培训计划，并必须积极配合职业介绍人与其共同制定的就业规划。“职业中心”一旦提供相关的职业，如无正当理由和明显可抗拒的因素，失业者必须接受这样的就业安排。
在事实上限定了有工作能力、并处于工龄阶段人群的社会救助待遇后，对老年人、儿童和丧失工作能力人群的“社会基础保障”的待遇给付，则放宽申请标准。超过65岁的老人和经过鉴定确认丧失工作能力的群体，当其没有固定收入或是收入低于贫困线的时候，均可较为容易地获得“社会基础保障”的待遇给付，其待遇高低与上面所提到的具有工作能力人群的待遇基本相同，只是在待遇申请上不附加额外的苛刻条件，获得待遇给付较为容易。
经过德国社会救助制度和失业制度的接轨改革及社会救助制度本身分层次的制度设计，德国上世纪90年代以来的高失业、低就业的状况在改革后得到了较大缓解。两德统一以后，德国失业总人数长期浮动在400万人到500万人之间，而在施罗德总理进行“哈茨四号”改革前，德国总失业人口已经达到500万人的历史新高。在经过了近10年的失业救济和社会救助的并轨改革后，德国在2011年的失业总人数下降到300万人以下。客观持平地来看，德国失业率下降的确有多种可能的动因，但是德国政府对经济政策、就业政策和社会政策的调整还是起到了重要的作用，在从“哈茨一号”到“哈茨四号”的改革中，一条主线就是运用多种不同的形式积极鼓励再就业，在社会上重新塑造“就业是有价值和有尊严的”这样一种新的文化理念。以前单纯依赖国家、削弱自助思想的“社会权利”概念开始在朝向一种更加均衡的“社会权利”的概念发展，在这样的观念中，有工作能力的公民失业后不再是消极地领取“社会救助”，而是更加积极地与各地“职业中心”相配合，重新走向就业市场。
谭晨socialworkweekly.cn
