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以“小村规”撬动“大治理”

如果要评选2019年湖南热词的话,“村规民约”绝对可以成为广大公众的首选项。

自湖南经视“‘湘’约我的村”系列专题片摄制组记者首站走进江永县潇浦镇向光村,并于6月17日播出第一集开始,“村规民约”迅速成为全省上下的热词,一场声势浩大的征集遴选和宣传推介优秀村规民约、居民公约〔合称村(居)规民约〕活动在全省推开,推动形成了全社会关注、支持村(居)规民约工作的浓厚氛围和强大动力。12月31日,42期系列专题片播出最后一期,溆浦县北斗溪镇坪溪村有幸成为压轴戏的主角。到此,湖南首次此类题材的系列电视节目降下帷幕,征集遴选结果也基本揭晓,12月23日省民政厅发文公布了相关名单。据悉,全省“十佳”村(居)规民约推选将在2020年元旦后以网络投票和专家推荐相结合方式进行,届时将举办新闻发布会予以推介。为此,本报记者采访了湖南省民政厅、省社科院有关专家学者和基层民政部门、村(社区)干部。

“小村规”作用独特,撬动基层“大治理”

村(居)规民约是根据《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》和地方相关法规授权,以建制村(社区)为单位的全体村(居)民共同制定和遵守,用以维护公序良俗的村(社区)规矩,是村(居)民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范,是介于法律与道德之间、有效补充现行法规政策不足的“准法规范”,属民间法范畴。湖南省民政厅有关负责人解释说,“村(居)规”强调的是乡村(城市社区)社会的通用行为规则和规范,在村域(社区)范围内对村(居)民具有广泛的“准法律”效力;“民约”彰显的是一种契约精神,相当于村(居)民自愿共同签订的“民事合同”,是基层治理中自治、德治、法治的重要体现。加强村(居)规约工作,对于加强和改进基层社会治理,激发城乡社会活力、凝聚群众创造伟力、培育城乡发展动力,推进基层治理体系和治理能力现代化,意义重大。

常德市鼎城区草坪镇兴隆街村是2016年全省乡镇区划调整改革中,由两个村合并而成的一个新村,现有人口4316人,16个村民小组,党员128名,村党总支下有3个支部,总支书记易馥香是一位农民书画家、作家,毛笔字写得好,又会画画,还能作诗填词,他当了10年村支书,对村规民约的制订修订和意义作用认识很深透。他在接受记者采访时表示,现在农村的生活条件与过去相比有了很大改善,农民收入增多了,生活水平也上升了。但农村依旧面临不少问题,如娶妻难、彩礼高、养老难、人居环境脏乱差等,长期以来,滥办酒席、薄养厚葬、送礼跟风、攀比炫富、铺张浪费,让群众苦不堪言,甚至出现个别贫困户借钱随份子的行为。这些问题产生的原因不仅与经济因素相关,还与地方风俗习惯密切相关。因此,在打好脱贫攻坚战、大力发展乡村经济、推动乡村振兴的过程中,需要特别注重发挥村规民约对上面这些陈规陋习的纠正与制约作用。该村支村“两委”主动做工作,组织引导村民订立《十要十不准》村规民约,其中“五要移风易俗除陋习,不准赈酒敛财攀输赢”就是针对这些陋习的。村规民约早已成为村民共同信守的自律标准,实施几年来效果很明显。

从上到下高度重视,法规政策体系不断完善

省民政厅有关负责人介绍,中央高度重视发挥市民公约、乡规民约在社会治理中的重要作用。习近平总书记在基层考察时强调,要充分发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用,培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯。党的十八届四中全会《公报》、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、党的十九届四中全会审议通过的《决定》、中办国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等党的重要文件均就发挥市民公约、乡规民约的积极作用、夯实基层社会治理基础提出明确要求。民政部持续部署推进村民自治试点和城乡社区协商,加强和规范村(居)规民约工作。2018年12月,民政部、中组部等七部委联合颁布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》,从五个方面对此提出了基本规范和具体要求。

在接受采访时,省民政厅有关负责人深有感触地说,省委省政府高度重视村规民约工作。省委书记杜家毫每到一地,都要深入农村村组和城镇社区走访调查,查看村(居)规民约制修订和实施情况,强调要进一步加强基层党组织建设,制定完善村规民约,引导群众以昂扬向上的精神面貌致富奔小康。2019年12月23日至24日,杜家毫书记在溆浦坪溪村考察调研时,得知当地村规民约工作做得好,村规民约已成为老百姓的自觉行动时,当即给予点赞。他叮嘱湖南日报随行记者,要将获评全省一等奖的优秀村规民约在湖南日报全文刊登,这样其它村就可以参照了。他强调指出:“村里就得靠村规民约来约束大家。我们一直讲村民自治,其实村规民约就是村民自治很重要的一条。”2017年12月,省委省政府出台《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》,明确要求“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用,弘扬公序良俗,促进法治、德治、自治有机融合。”2018年7月省民政厅、省委组织部等七部门联合出台《湖南省乡村治理三年行动实施方案(2018-2020年)》,强调要“清理、规范村规民约”,“加大优秀村规民约宣传引导力度,省级每年评选推介一批优秀村规民约民主管理成果。” 今年以来,省委省政府和省民政厅等职能部门更是高度重视,以村(居)规民约制(修)定和实施为抓手,打出“组合拳”。2019年7月省委出台《关于全面加强基层建设的若干意见》,强调“完善村规民约、社区公约,开展文明家庭、文明邻里、文明村组建设,形成良好社会风尚。”省民政厅负责人详细地介绍了2019年6月省民政厅会同省委组织部、省委政法委、省文明办、省司法厅、省农业农村厅、省妇联联合印发的《关于进一步做好村规民约和居民公约工作的实施意见》。他说,这个《实施意见》,是新中国成立70年来,我省专门出台的第一个以村(居)规民约工作为主题的系统性政策文件。《实施意见》对全面修订村(居)规民约工作进行了部署,以此实施文明乡风培育行动,使创造优美生活环境、践行文明生活方式成为广大村民群众的内在要求和行动自觉。并明确:到2020年全省所有村(居)普遍修订形成价值引领、合法合规、群众认可、管用有效的村(居)规民约,不断提升城乡社区治理水平和文明程度。村(居)规民约制(修)订和实施工作要坚持党的领导、合法合规、发扬民主、价值引领和因地制宜五条原则。乡镇(街道)和村(社区)党组织要负总责。要坚持男女平等,保护妇女儿童合法权益,其内容不得与党的方针政策和国家法律法规相抵触,不得有侵犯村民或社区居民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村(居)规民约要体现社会主义核心价值观,弘扬传统美德,充分考虑本地风俗习惯、历史文化等因素,通俗易懂,简便易行;聚焦树新风、治陋习,抵制滥办酒席、天价彩礼、薄养厚葬、家庭暴力和涉黑涉恶等突出问题。村(居)规民约的制(修)定应规范操作,程序要合法,要按照广泛讨论、征集民意,拟定草案、征求意见,修改完善、提请审核,村(居)民会议、表决通过,备案公布、广泛宣传等五个步骤实施。村(居)规民约要区别于法规政策和群众行为指南,力戒大而全、空乏笼统。要结合各村(社区)实际情况和自身需要,重点聚焦爱国守法、孝老爱亲、邻里和睦、勤俭持家、保护环境、保障权益等方面,文本要简约好记,内容要针对性强、便于执行。

湖南省民政厅党组书记、厅长唐白玉表示,这次省直七部门联合出台的全省村(居)规民约工作指导性文件,旨在坚持目标导向和问题导向,革故鼎新,移风易俗,净化社会风气,推动基层社会文明进步。当前,一些地方存在天价彩礼、婚丧喜庆大操大办、炫富攀比、低俗闹洞房、乱燃乱放鞭炮纸钱等陋习,一些地方亲人去世做道场、游街抬轿、乱埋乱葬,有的地方甚至人健在就修了豪华“活人墓”,在社会上造成了恶劣影响。省里出台《实施意见》,针对上述陋习、恶习写入禁止性规定,指导基层村(社区)做好村规民约和社区居民公约制(修)定工作,关键在于要以针对性、操作性更强的村规民约和居民公约,来规范村(居)民日常行为、维护公序良俗、保障群众权益、调解群众纠纷、引导民风民俗,推动基层社会文明进步。

专家把脉问诊,为村(居)规民约工作支招

随着国家政策调整,社会治理重心不断向基层下移,村(居)规民约日益受到各级领导和社会各界的重视。虽然各级高度重视,村(居)规民约对城乡基层治理的积极作用也已初步显现,但面临问题不少,暴露出加强村(居)规民约建设的尴尬境遇与作用限度。如:有的建制村村规民约至今是“空白”,有的并村后把村规并没了;有的村规民约老套过时,与新时代的新要求格格不入;有的村规民约政治站位不高,党组织领导和把关不严;有的村规民约制定主体错位、程序简单化、内容粗俗化,甚至与法律法规不相符;有的宣传造势不够,村规民约被“束之高阁”、形同虚设;有的监督机制不全、奖惩投入不够,不利于村规民约积极作用的充分发挥。所有这一切,引起了有关方面的专家学者和社会有识之士的关注和思考。

为贯彻落实湖南省委《关于全面加强基层建设的若干意见》,把脉问诊当前我省村(居)规民约工作短板问题,2019年7月中旬,湖南省省情与对策研究中心、省青年社会科学工作委员会、湖南省省情研究会在长沙市望城区桥驿镇群力村联合举办湘江时论“发挥村规民约作用建设文明村组”主题学术沙龙。省政协常委、文史委副主任,省社科院原院长、党组原书记,长沙开慧村党总支第一书记朱有志,省民政厅原巡视员李劲夫、省民政厅基层政权建设和社区治理处处长廖剑波、湖南工商大学法学院副院长龚志军、省社科院副研究员姚选民、湖南师大教授宁国良、湖南天地人律师事务所执行主任郭子新、长沙市桥驿镇党委副书记周昕等专家教授和实务人员汇聚一堂,围绕主题畅所欲言,共商基层治理大计。专家们的观点主要有:一是村规民约要有自己维护乡村场域公共秩序功能的效力疆界,要从当前的实际和源头出发,充分发挥村规民约的作用,重点破解“谁来定”“定什么”“如何实施”三个问题。国家法要以尊重既有村规民约所生成的村(社区)公共秩序为原则。二是村规民约要全过程“有效”。要制订好、宣传好、执行好,党员干部要以身作则,带头树旗帜,严格程序聚民智,加强监督重实效,树立典型育新风。要牢记初心使命,实行村规民约全覆盖;提高政治站位,实现村规民约高质量;创新宣传方式,实现村规民约广传播;建立健全机制,实现村规民约正能量。三是省委省政府高度重视发挥村规民约的积极作用。“寻找最美村规”活动有声有色,在社会上产生极大反响,营造了良好舆论氛围。省社科联党组成员、省省情研究会会长汤建军作了总结讲话。他指出,本次学术研讨体现出“小山村大讨论、小书记大专家、小观点大情怀、小村规大治理、小民约大振兴”等特点。他建议,要让村规民约大放异彩。一要在把握主题主线上抓落实,自觉学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,以推动基层改革,指导乡村振兴实践;二要在研究、总结、推广上出成果,锐意进取,选树典型,加大宣传,确保村规民约入脑入心,努力实现城乡基层德治、法治与自治的有机结合;三要在实现人民群众美好生活向往需求上出成效,村规民约修订,目标要清晰,要求要具体。

2019年8月湖南省省情研究会内部刊物刊发了长沙民政职院教师许诗诗等人撰写的《基层治理亟需率先实现村规民约现代化》一文,总结了村规民约在助力脱贫攻坚、环境整治、移风易俗等方面取得的阶段性成效,提炼出五种类型,总结出四点启示和思考,并建议党委主导、因地制宜、奖罚分明、统筹推进,通过村规民约“小切口”,催生乡风大变样,助推乡村大振兴。此文引起省委领导高度重视。省委副书记乌兰,省委常委、政法委书记李殿勋作出批示,要求宣传和民政部门切实抓好此项工作,更好地指导全省把村规民约制定得更符合实际,更切合乡村,更着眼实际问题。

省民政厅认真落实省委领导批示要求,下大力气狠抓村规民约的制、修订和提质工作,并于2019年9月召开了2019年度政策理论研究成果汇报会暨专家咨询委员会代表座谈会,专门安排长沙民政职院教师许诗诗作《关于村规民约作用发挥研究课题成果的汇报》,围绕新时代如何发挥村规民约作用推进乡村治理改革创新献言献策。

湖南省民政厅高度重视民政政策理论研究工作,成立现代民政研究院,组织民政领域专家团队,专题研究,问诊把脉新时代民政事业高质量发展。唐白玉厅长同时要求全省各级民政部门都要进一步重视民政政策理论研究,借助各方面的智慧和力量推进村规民约作用发挥等方面研究成果的转化、利用,切实推进全省基层治理体系和治理能力现代化。专家教授和业内人士的建言献策为进一步做好村规民约工作提供了重要智力支持和思想指导,全省各地村规民约工作的生动实践又为相关理论研究提供了鲜活经验,上述两方面良性互动、相互促进,推动全省村规民约工作往实处走。

“寻找最美村规”推动规约修订全覆盖大提升

2019年5月16日,省民政厅下发《关于开展优秀村规民约(居民公约)征集遴选和宣传推介活动的通知》,从5月中旬开始,在全省范围内部署开展“寻找最美村规”——全省优秀村(居)规民约征集遴选和宣传推介活动。《通知》明确,这次全省征集遴选的范围,主要是指围绕维护生产生活秩序、维护社会治安、履行法律义务、推进社会主义精神文明建设方面制定或修订的优秀村(居)规民约等行为规范。体例可以包括条款式、三字俗语、顺口溜、山歌民歌等各种形式。优秀优秀村(居)规民约必须符合下列条件:依法由村(居)民会议制定或修订,并报经乡镇政府(街道办)备案审查,内容合法实用;组织实施时间1年以上,特别是党的十八大以来制定或修订,能够正确规范村(居)民之间、村(居)民与集体、集体与国家、本村(社区)与邻村(社区)的关系;能够充分反映当地自然历史状况、风俗习惯、文化传承等因素,贴近生活、切合实际、通俗易懂,避免对法律法规、政策文件的简单重复。活动分部署启动、征集遴选、网络投票推选、集中宣传推介四个阶段进行,从5月下旬开始到年底结束。为加强引导、提供示范,省民政厅联合湖南经视在《经视新闻》栏目推出“湘约我的村”优秀村(居)规民约专题片42期,联合省电台在湖南电台938潇湘之声为民热线推出“我的家我的国”专题报道10期,集中展示各地利用村(居)规民约,创新乡村治理的鲜活案例,全面系统地报道了我省优秀村规民约典型案例的实践成果,迅速在全省掀起了订村规、守村规、用村规的热潮,示范引导各地聚焦群众广泛参与、聚焦倡树文明新风,修订管用有效的村(居)规民约,推动实现了村(居)规民约制定工作全覆盖,大大提升了其质量和实际效用。目前,此项活动随着即将在2020年初进行的网络投票推选的登场而进入高潮。全省各地积极响应,坚持问题导向、加大工作力度,牢记初心使命、建立健全机制,创新宣传方式、实现全面覆盖,涌现一大批制定程序到位、针对性强、实施效果好的优秀村(居)规民约。截止目前,经各县市区征集选报、市州择优推荐,活动组委会已收到各地先报的优秀村(居)规约近1000篇。省民政厅安排专人进行了认真审核筛选,并组织专家评审,已评选出全省优秀优秀村(居)规民约110篇;同时,评选出全省优秀村(居)规民约工作先进单位16个。

“一花引来百花开”。在省级示范推动下,全省各地积极修订和落实村(居)规民约。湘潭市将村(居)规民约修订工作纳入2019年度美丽乡村示范创建内容。常德市以市民政局等7部门名义专门发出通知,组织开展村(居)规民约“我制定、我遵守、我监督、我处罚”活动,推进优秀村(居)规民约宣传实践。张家界市在市电视台刊播优秀村(居)规民约专题片20期,并评选表彰了全市“十佳”和优秀村(居)规民约。长沙、岳阳等地采取评比推介等方式,通过党员干部带头执行村规民约、村民群众相互监督,全面激发城乡社区修订村(居)规民约的积极性,农村滥办酒席、“天价彩礼”、打牌赌博、乱埋乱葬等不良现象明显减少。许多建制村还建立“党建引领+村规民约+三社联动”机制,有力实施村规民约完善提升计划。针对乡村治理中的“等靠要”、懒汉行为等问题,完善奖惩机制,形成“我治理、我光荣”的良好氛围。目前,全省村(居)规民约制定实现全覆盖,修订率达90%以上,村(居)规民约在城乡社区治理中的支撑作用得到充分发挥。我省出台政策文件规范村(居)规民约工作、举办优秀规约遴选推介活动推动实现全面覆盖这一成功做法,受到民政部、省委省政府领导充分肯定和社会各界广泛关注和好评。通过扎实工作、展示成果、争取支持,经报家毫书记同意,省委组织部、省委宣传部将省民政厅作为四个省直单位之一,组织湖南卫视、湖南日报等省内主流媒体开展全域宣传,重点报道了省民政厅指导各地以村(居)规民约为载体,全面加强基层建设的创新经验。

省民政厅党组成员、副厅长游劲民表示,一篇优秀的村规民约、居民公约,不仅内容和程序要合法合理,更重要的是要务实管用,实施效果好,村(居)民能够真正自觉遵守。征集遴选出的全省优秀村规民约(居民公约)不但文本要好,更重要的是要真正规范村(居)民的日常行为,让遵守村(居)规民约成为城乡居民的自觉行动,推动村(社区)各项工作良性发展。

在以“小村规”撬动“大治理”方面,湘西州花垣县双龙镇十八洞村、常德市鼎城区草坪镇兴隆街村、长沙市天心区暮云街道云塘社区已成为全省的“排头兵”,其村(居)规民约的形式、内容和实施效果都很好,值得总结推介。

1 湘西州花垣县双龙镇十八洞村

湘西州花垣县双龙镇十八洞村是习近平总书记“精准扶贫”的首倡地。在习近平总书记重要指示指引下,支村“两委”团结带领村民群众认真开展村规民约制(修)定和实施工作,经认真修改,村规民约文本为四字句,简单明了,易懂易记,形式完美,内容充实,富有时代特征和乡村蕴味。村“两委”班子、党员带头执行村规民约,规范村民行为,引领群众脱贫致富。村上通过印发村规民约并入户宣读、定期检查成效,适当奖励模范遵守户和个人,引领群众自觉遵守,全村环境更好,游客感觉舒适干净,村风更加纯朴,干群关系和谐,集体经济迅速发展,美丽乡村正在形成,全村面貌焕然一新。

2 常德市鼎城区草坪镇兴隆街村

常德市鼎城区草坪镇兴隆街村的《村规民约》快板式、条款式和村训成龙配套,其中快板式村规民约为“十要十不准”,全都是9字句,共20句、180字,村训仅4句话,每句5个字,共20字,是最简约的村规民约,村村训都朗朗上口,易懂易记、潜移默化,便于对照守规践约、检查监督;村规民约实施细则为条款式,涉及民风、村貌、社会治安、安全、执行修订等多个方面,立足本村实际和村民需要,规定具体,针对性强,务实管用。为让村规入心入脑,村委会精心制作了近千幅PVC材质的村规民约制度牌,在全村近千户村民家中粘贴悬挂,时刻提醒村民遵守约定。此外,还利用村宣传栏、村QQ群、微信群等载体,在全村百姓中广而告之,做到家喻户晓、入脑入心。为认真实施好村规民约,村上出了不少好招、实招,招招务实管用,见人见事见效。如:为有效落实村规中的“五要移风易俗除陋习,不准赈酒敛财攀输赢”规定,村里专门成立了村节俭操办婚丧喜庆理事会组织、村环境卫生整治爱卫协会。从村规民约公布之日起,既同步倡导和履行村上的人死后开追悼会的形式,以此对百年终老去世的老干部、老党员以及村民仙逝其家属自愿申请追悼的都一并以追悼会的方式寄托哀思。不再以吃酒写人情帐的方式前往悼念,对应邀前往参加追悼会的村支两委成员原则上不吃饭不烟酒,不增加任何负担。对当事人家属是否愿意为亡者举行追悼会,村支两委完全尊重家属的自主决定,接到其家属正式申请后即可作好相应准备。

3 长沙市天心区暮云街道云塘社区

长沙市天心区暮云街道云塘社区居民公约文本是顺口溜形式,朗朗上口,易懂易记,居民喜闻乐见,同时也便于对照遵守,和检查监督。社区党组织和居委会多措并举进行宣传推介和组织实施,居民公约实施效果很好。居民和小区物业普遍反映宠物饲养乱象明显改善,小区物业管理费收缴率大幅提升,居民对社区认同感和幸福感增强。

本文作者:陈彦兵  廖剑波  祝林书

编辑:刘星宇socialworkweekly.cn

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