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慈善学人|中国语境下的第三部门失灵:表现、成因和破解

-编者按-

主持语:从先发国家的历史经验来看,国家治理体系与国家治理能力的现代化都离不开社会组织的参与。依据社会组织参与国家治理的情况,可分析我国国家治理现代化发展的进程。尽管当前这一主题已成为学界研究的热点,但仍有一些问题需进一步研究:社会组织的参与何以构成国家治理现代化的内容?在国家治理中,社会组织的参与有何现代化表征?社会组织的参与对推动国家治理的民主化与法治化有何作用?在转型国家的治理中,社会组织与政治稳定的关系如何?我国社会组织在政治稳定维护中的角色定位如何?诸如此类的问题,值得思考。诚邀学界和实践先锋不吝赐稿,共同从社会组织参与的角度,探讨我国国家治理体系与国家治理能力的现代化问题。

——本期主持人 潘修华

南通大学副教授

-作者简介-

蔡达然:海大学公共管理学院

陶林:河海大学公共管理学院  副教授、南京大学法学院博士后

       随着市场经济的发展,“政府失灵”与“市场失灵”现象成为很多学者关注的问题,并把第三部门作为弥补“政府失灵”与“市场失灵”的重要手段。但是第三部门(非营利组织)同样存在着失灵现象即“志愿失灵”。 [1]

萨拉蒙教授概括了志愿失灵的四种原因。“(1)慈善组织能力的不充分;(2)慈善的特殊性;(3)慈善的父权性;(4)慈善的业余性。” [2]“第三部门失灵(The Third Sector Failure),是指第三部门的组织行为偏离志愿性公益机制,而出现资源配置的低效或价值取向的非公共性现象。” [3]

重视第三部门[1]失灵现象,分析其成因,提出相应的对策,对于正确发挥第三部门的作用,指导我国第三部门的健康发展,推进社会治理创新具有重要价值。

一、中国语境下第三部门失灵的表现

在我国,第三部门由于社会发展环境以及自身因素等原因,和政府失灵市场失灵一样,也存在缺陷,表现为第三部门失灵。主要表现为:

1、营利性凸显。

所谓营利性,是指第三部门作为经济人,违背公共服务的宗旨,从事大量的非本职活动以获取经济效益和商业利润。

2、效率低下。

一些第三部门运行过程中,偏离非营利的目标,为了经营者或组织成员的利益,而降低、忽视甚至损害公众的利益。


①本文并没有将第三部门与公民社会作出严格区分。公民社会,’常”常又被称为民间社会和巾民社会。有学者把它当作国家和政府之外的所有民间组织的总和,包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起米的运动等。而第三部门是公民社会的主体,离开第三部门就无所谓公民社会。所以,可以简单地将第三部门等同于公民社会。参见俞可平《中国公民社会的兴起与治理的变迁》,载俞可平主编《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第329页。

3、自主性缺失,对政府依附性明显。

由于历史的原因,我国的许多第三部门实际上都是从原来的政府管理体制中分离出来的。不少第三部门实际上仍然挂靠政府部门, 在管理体制上依然沿袭着政府的传统,缺乏自主性。

4、官僚化倾向。

一些第三部门实质上是政府的附属机构,带有较强的官方性质,被公众视为“二政府”。正如萨拉蒙教授指出,“随着第三部门规模和复杂性的增加,他们同样受那些反应迟钝、行动缓慢、墨守成规的官僚机构的一切局限性的影响”。[4]

5、公益性缺失。

第三部门的组织权力往往把持在掌握组织经济命脉的捐赠人手中。他们并不总是根据组织的宗旨和社会的需要使用资源,往往会根据自己的偏好和利益作出决策。这有可能出现第三部门的组织决策会损害公益性的现象。

6、潜在的政治性。

第三部门作为社会组织,吸纳一定的公众参与。如果缺乏必要的引导和监管,特别是被境外势力渗透,就可能具备潜在的破坏性和政治性,对此我们应该保持高度的警惕。

7、利益的狭隘性。

在实际生活中,面向全体社会成员,涵盖社会公益各个方面,能够满足各种不同人们需求的第三部门是没有的。第三部门为了自身领域的利益,容易过度竞争,导致资源的浪费,可能损害社会整体的公共利益。而且由于第三部门关注的利益群体的狭隘性,会出现在环保、大型运动会等领域有非常多的志愿者组织,而另外一些重要领域则很少关注,无人问津。

8、服务非专业性。

第三部门强调由义工或志愿者提供服务,但是往往不能提供高薪,因此无法吸引专业人才加入。很多非营利性活动实际上是由一些凭借热情没有专门培训的志愿者承担,必然导致效率低下。特别是针对一些特殊人群时,如贫困人群,残疾人士,灾害人群时,就需要第三部门的志愿者具备相关的专业知识和技能,否则只能好心办坏事,效率低下。例如,“2008年四川汶川发生地震,5月24日CCTV新闻联播播出“四川恳请外地志愿者另择时机前来”的新闻,指出目前伤员救治、灾民安置工作繁重,灾民需平复心绪,恳请志愿者另择时机前来。 ”[5]就从一个方面显示了志愿者失灵。

9、公信力缺失。

因为第三部门相关的管理机制和外部环境不成熟,存在财务不透明,信息不公开,第三部门的领导贪污腐败等现象,使得第三部门在公众心目中的认可度较低,缺乏公信力。“如郭美美炫富事件就暴露了中国红十字会的管理以及财务管理等问题。 ”[6]

10、缺少沟通和协调机制。

第三部门的信息透明度较低,加上缺少相应的通畅的第三部门之间和第三部门和公众之间的沟通渠道和协调机制,使得当社会出现一些突发公共危机事件时,难以迅速形成有效的合力。如2013年的四川雅安地震发生时,不少社会组织和公众出于公益心,紧急进行人道主义援助,他们的出发点是好的。但是因为雅安地震后出现的特殊交通情况,使得政府不得不出台相关的声明,呼吁社会组织和公众不要涌入雅安,导致交通堵塞,以免影响正常的政府救援。“2013年,4月21日,国务院办公厅发出通知,要求各单位团体在未经批准的情况下暂时不要进入灾区。”[7]

11、资金不足。

当前我国非营利组织普遍面临着一个重大难题,就是资金短缺。清华大学NGO研究中心的问卷调查显示,在对社团组织所面临的主要难题这一问题的回答中,资金短缺以41. 4%的比例排名第一,其他如缺乏活动场所、办公设备以及缺乏人才等,也大都与资金短缺有关。

上述的十一种失灵表现,概括起来,实际上主要是两大方面:一是第三部门自身的缺陷,二是第三部门外部环境的不成熟。

二、第三部门失灵的原因

导致第三部门失灵的原因主要有:政府和公民的理念滞后,政府的管制过严,第三部门的营利性驱动,自身发展能力不足,外部监督不足,行业自律不足和法治环境的缺失。

1、政府和公民的理念滞后,政府的管制过严。

中国几千年的封建专制形成了官本位的思想,在国家与社会的关系上,高度合一。政府是唯一的管理主体。改革开放以后,随着市场经济的多元化和政治体制改革的推进,出现了国家和社会的分离,第三部门组织开始出现。由于受到传统文化的影响,社会公众还没有完成从臣民意识到公民意识的转变。长期的计划经济体制管理模式,使得公众潜意识的视政府为唯一的权威,对于第三部门的作用和功能没有足够的重视。同时一些地方官员还是没有转变观念,认为政府是唯一的社会管理主体。第三部门应该依附于政府,不能自由发展。这是制约我国大多数第三部门发展的重要因素。

2、营利动机的驱动。

在市场经济活动中,第三部门也是经济人,也会受利益的驱动,许多第三部门直接从事营利性的商业活动来赚取大量利润。“例如2003年,中国保健品协会因为乱收费,乱评比,扰乱市场秩序,被注销登记,负责人被罢免。”[8]

3、自我发展能力的不足。

自我发展能力的缺失是我国当前第三部门失灵的最主要原因。我国第三部门的发展时间短,第三部门一些专职工作人员缺乏专业知识、技术和能力;第三部门的经营能力较弱,资源动员能力有限,只能在很小的范围内募集资金,普遍存在财务危机;第三部门中领薪的全职人员比例日益上升,甚至超过了志愿人员,导致运行成本上升。

4、外部监督不足。

第一,第三部门提供的往往是无形的公共服务,没有固定的测量标准,而且时间上具有长期性,难以评估监督。

第二,利益相关者的多样性,导致监督困难。第三部门服务涉及公众、第三部门、政府部门,导致监督标准多样化。

第三、监督成本高。社会公众因为缺乏知情权,更没有多余的时间和精力,因此监督作用难以有效发挥。

第四,社会没有形成有效的监督机制,难以形成合力。往往是第三部门出现问题,网络媒体曝光,引起社会广泛关注,政府进行干预和回应,从而更多的体现为一种事后监督。

5、行业自律不足和法治环境的缺失。

第三部门的整个行业缺乏行业自律,没有普遍成熟的道德约束机制和评估机制。这是第三部门失灵的一个重要原因。在我国,随着计划经济体制的解体和社会利益的多元化,主流的价值观和道德观念还没有完全形成,受到社会大环境的影响,一些第三部门的工作人员丧失社会使命感和责任感,容易产生腐败。

第三部门失灵的另一个重要原因就是法律环境的缺失,目前关于第三部门的法制规范不健全,造成法律的漏洞。 “第三部门立法最薄弱的表现是实体法资源明显不足,第三部门缺少组织、行为以及救济等方面的法律供给。”[9]截至2012年底,我国注册志愿者总数已超过3000万,全国已有很多省份出台了有关志愿服务的地方性法规,但是尚无全国层面的志愿者立法。

其法治环境的缺失主要表现为:

第一,目前我国有关社会捐助的法律只有《中华人民共和国公益事业捐赠法》。该法涵盖面广、抽象性强而操作性差,缺乏对捐助行为的鼓励与相关政策优惠的规范内容。

第二,社会组织准入标准过严。在现实生活中,官办非政府组织很容易获准登记,而草根非政府组织的登记备案往往会遇到很多无法想象的困难。不少草根非政府组织要么登记注册为企业法人,要么挂靠于官办非政府组织名下,有的还顶着 “黑户”运行。他们大多未取得正式合法身份,从而增加了政府对于志愿组织管理和监督的难度。

第三,缺乏统一的《社会组织法》,这是第三部门运作不规范的主要原因。根据来自团中央的统计显示,目前已有18个省、区、市以及成都、杭州、济南等十几个较大的城市出台了志愿服务地方性法规。但是现有的法律规范没有明确志愿者的权利和义务。比如,志愿者在服务过程中如果受到伤害,赔偿问题怎么解决,这些都还缺少相应的法律规定。

三、第三部门失灵的治理对策

1、及时转变观念,理顺政府、公民与第三部门的关系。

治理第三部门失灵,首先需要转变观念。对于政府而言,需要树立从管制到治理到善治的理念。现代社会事务复杂多变,单一的政府主体管理已经不能适应时代发展的需要。政府需要树立精简、服务、法治、廉洁、高效、透明的理念,需要适度放权而不是抓权不放,政府和第三部门不是敌对和依附的关系,而是管理和被管理,监督和被监督,合作和互动的关系。政府的一部分社会职能可以由第三部门行使,政府可以监督和规范,而公民不是被动的,而是主动的参与,这样形成了政府、公民和第三部门的良性互动。

2、转变政府职能,大力培育第三部门,放松管制,加强扶持和规范。

进一步推进政府职能转变,其重心需要从经济发展转移到公共服务上来。要做到还权于民,还权于社会,以社会为本位,通过与社会的有效互动来为公众和社会提供所需的公共服务。这就需要培育和发展第三部门来承接政府下放的权力,弥补政府提供公共产品和服务能力的空缺。

主要措施有:

一是放松第三部门的登记标准,加强扶持和培育,强化监管,特别是经费和政策扶持,解除政府部门和第三部门社会组织的行政依附关系。

二是加强对公众的教育和引导,鼓励公众参与志愿者活动。我们可以借鉴一些国外政府鼓励青年学生从事第三部门的志愿者的措施,进行必要的政策激励和扶持。“如在美国,参加服务期为一年的“为美国服务的志愿者”项目的志愿者,期满后可以得到两个学期的奖学金9450美元。英国公民参加志愿服务每年达到100小时以上将得到政府颁发的证书,可作为青年就业的凭证。” [10]

3、构建完善的外部环境,包括完善立法、加强社会监督。

推进第三部门建设,需要有法可依。

第一,加快推进第三部门的信息公开。对于拒绝向公众和媒体公开的一些第三部门进行曝光和惩处。建立第三部门的相关网站,建立公众参与和社会监督的渠道和平台。

第二,建议尽快出台《志愿者服务法》,对志愿者服务的宗旨、登记、招聘、管理、激励、志愿者的权利义务、风险和保障等方面需要进一步完善。法律还应对志愿服务的管理和支持、志愿服务对象的条件和职责、志愿服务过程中纠纷的解决等问题加以明确。

第三,建议完善环境突发事件的志愿者立法。环保部修订的《国家突发环境事件应急预案》应该尊重志愿者的合法权利和义务。

第四,建议完善《社会团体管理登记条例》,放松管制,加强监督和规范。

第五,建议完善《公益事业捐赠法》,对公众和企业从事捐助的行为进行必要的激励和相关的政策优惠。

治理第三部门失灵,还需要完善社会监督,构建良好的外部社会环境。如加强媒体的监督,定期的信息公开,财务公开,加强行业道德自律,第三方的评估,从而构建有效的防治第三部门失灵的网络环境。

4、构建完善的第三部门法人治理结构,推进财务信息公开。

第三部门的管理结构混乱,需要构建企业型的法人治理结构,推进信息公开,使管理规范化。例如基金会作为第三部门的重要组织形式,其运行方式实际上就可以借鉴企业的管理模式。使基金会的所有权、控制权、监督权、管理权四权相互独立和制衡。通过法人治理结构和财务信息公开,可以有效的防止第三部门的失灵和腐败,防止出现内部人控制现象。

第一,第三部门可以仿效现代企业制度,建立董事会制度。引入独立监事,强化其监督职能。包括产权的明晰、董事会和协会的内部管理机制、运作方式的监督等,以实现第三部门的自律。

第二,完善第三部门的财务管理制度。主要包括第三部门领导层和一般员工的工资实行阳光工资,应该公开年薪,向社会公布。财务的账目公开,账目公开既面向监督机构,又面向公众,建立透明的财务管理制度,第三部门应定期及时地向资金捐助机构或个人提供其内部财务资料、工作绩效数据,以消除组织内部的人员腐败,从而逐步改观其公众形象。

5、加强行业自律,职业道德和技能培训,提升第三部门的人员素质。

第一,在第三部门的行业自律中,我们需要高度重视第三部门的人员培训,明确非营利组织的组织使命,构筑共同价值观和组织文化,形成符合中国特色的“服务、友善、爱心、诚信、廉洁”的公益价值观和理念。

第二,健全和完善相关的职业道德培训,培育慈善意识,努力营造广大公众志愿捐赠的社会氛围。

第三,加强志愿者的专业技能培训。第三部门应对公共危机失灵,要求志愿者具备相关的专业技能。通过专业技能培训,如医疗、心理咨询、社会工作、灾后重建等,提高志愿者服务的能力和水平。

6、完善第三部门经费筹集渠道的多元化,吸引和扩大公众参与。

第三部门自身具有志愿性,组织运作时的资金主要包括两方面,一是政府的经费支持。二是社会成员的捐赠。我们可以借鉴国外的经验,政府通过向第三部门购买公共服务,支付经费。从而避免了原来的直接财政支持。这有两方面好处。一是有利于第三部门的自立,摆脱对政府的依赖。二是有利于转变政府职能,政府通过购买公共服务,可以把一些管不好管不了的社会公共服务让第三部门来完成,政府的主要任务则是强化管理和监督。

“从政府采购规模来看,我国2003年的采购额占当年GDP的1.4%,而发达国家的采购额一般占GDP的10%到30%左右,我国政府采购总规模显然偏小。” [11]近年来,我国各级政府对于公共服务购买的探索逐渐活跃,上海、北京、江苏等地均在政府购买非营利组织公共服务方面做了有益的尝试,今后政府采购的规模和范围可以进一步扩大。

第三部门的经费,除去政府的财政支持,主要依靠各种组织或个人的捐赠。缺少社会中多元的募捐渠道,就不能保证第三部门在社会多方支持之下,减弱对政府的依赖性,加强自治性,更好地为公众提供准公共物品和公共服务。积极地建立多元化的募捐机制,动员社会成员捐赠捐助第三部门的公益活动,需要吸引广大公众的参与,需要每个人献一点爱心。需要一些企业家担负起企业的社会责任,奉献自己的正能量。

总之,只有构建政府、第三部门和公民三者之间的良性互动机制,第三部门自身苦练内功,同时培育完善的外部环境,才能有效的防止第三部门失灵,更好的发挥其作用和功能。

注:本文是2008年度国家社科基金项目《三十年来中俄政治改革与政治发展比较研究》(08BZZ0110)的阶段性成果,也是笔者主持的2009年国家社科基金项目青年课题《转型时期俄罗斯利益集团政治参与研究》(09CZZ028)的阶段性成果;也是笔者主持的2015年国家社科基金课题《当代中俄政治发展道路比较研究》(15BKS074)的阶段性成果。

 

[参考文献]

[1] 美国学者萨拉蒙 Salamon教授提出了“第三者政府”理论,同时提出了“志愿失灵”( Voluntary failure)。Salamonlester M.“Partners in Public Services: TheScope and Theory of GovernmentNonprofit Relations.”In Pow-el, W. W.: The Nonprofit sector: A ResearchHandbook. NewHaven: Yale University Press, 1987.

[2] (美)莱斯特·萨拉蒙:《非营利部门的崛起》,[J],《马克思主义与现实》,2002年第3期,P57-64

[3] 潘左华:《第三部门失灵及其矫治》,[J],《云南行政学院学报》,2005年第4期,P53-56

[4] 莱斯特·萨拉蒙,赫尔穆顿·安海尔:《公民社会部门》,[A].何增科,译《公民社会与第三部门》,[C],北京,社会科学文献出版社,2000年

[5]《四川恳请各地志愿者另择时机前来》,http://news.sina.com.cn/c/2008-05-24/194215611250.shtml

[6] 2011年6月21日,新浪微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友颇受关注,这个自称“住大别墅,开玛莎拉蒂”的20岁女孩,其认证身份居然是“中国红十字会商业总经理”,其真实身份也众说纷纭,有网友称她是中国红十字会副会长郭长江的女儿,由此引发很多网友对中国红十字会的非议。https://dwz.cn/W54EWHrR

[7] 2013年国务院办公厅4月21日下发关于有序做好支援四川芦山地震灾区抗震救灾工作的通知。通知指出,非紧急救援人员、志愿者、游客等各界群众在现阶段尽量不要自行前往灾区,以支持灾区的抗震救灾工作。《国务院:各单位、团体未经批准暂时不要进入灾区》,人民网,网址

http://cq.people.com.cn/news/2013421/20134211943498617064.htm

[8] 中国保健食品协会,这个曾经是非常权威的一个行业组织已经不复存在了,它是中国第一个被注销的全国性行业协会组织。参见《“二政府”:中国保健食品协会落马内幕》,http://finance.sina.com.cn

民营经济报,网址

http://finance.sina.com.cn/roll/20040226/1035648907.shtml

[9] 敖双红王龙飞:《“第三部门”失灵——以工会为例》,[J],《政治与法律》,2009年第8期,P69-76

[10] 北京志愿者协会:《志愿组织建设与管理》,[M].北京:中国国际广播出版社, 2006年

[11] 郑苏晋:《政府购买公共服务:以公益性非营利组织为重要合作伙伴》,[J],《中国行政管理》,2009年第6期,P65-70

 

编辑:张倩socialworkweekly.cn

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