赵定东 万鸯鸯
今年5月24日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时强调，要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，改革疾病预防控制体系，提升疫情监测预警和应急响应能力，健全重大疫情救治体系，完善公共卫生应急法律法规，深入开展爱国卫生运动，着力从体制机制层面理顺关系、强化责任。
治理能力现代化的首要目标是满足人民美好生活的需要。对健康问题的讨论是治理能力现代化过程中不可回避的话题。笔者认为，提升社区健康福利治理是完善重大疫情防控举措的重要机制。社区健康福利是指在特定的社区生活环境及资源禀赋既定条件下，政府、社区、企业和社会组织等主体通过提供医疗服务、预防保健及其他非医疗保障，促使资源转化为人们拥有疾病预防与治疗的权利，以便获得健康或者享有生命活动的能力。
我国社区健康福利治理的成就
中国政府十分重视健康福利的供给问题。2016年颁布的《“健康中国2030”规划纲要》要求，以社区为重点、将健康融入所有政策实现人民的共建共享，表明其惠及所有阶层的健康福利策略。十九大报告提出“为人民群众提供全方位全周期的健康服务”。总体来看，目前国内在健康福利方面的成就主要有四点。
建立中国特色健康福利体系。将健康融入所有政策的目标，要求政府和部门将实现所有人的健康作为社会治理的重要目标，为此政府需要在顶层设计上注重各部门密切合作、整合资源全社会共同承担的健康促进模式，致力于优化健康福利服务方式，建立以医疗卫生服务机构为主体，疾病预防控制中心、基层社区医疗卫生服务机构、医疗保险机构等部门为配合的体系。如2016年国务院印发的《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》及逐步在全国范围内建立社会统筹和个人账户相结合的社会医疗保险制度等在一定程度上构建了较为全面的健康福利体系。
重视基层社区福利制度建设。经过多年的建设，我国健康服务的提供方式随着社区的完善已经基本实现了从个体服务转向以社区为基础的群体服务模式。社区以居民为中心，以提供全方位的健康维护为目的促进健康社区的发展，整体来看以社区为单位进行的健康宣传活动和提供免费健康咨询与指导的方式对居民而言有更大的可行性，健康宣传与指导作用的增强提高了居民对健康知识的知晓率，对居民整体健康素养水平的提高功不可没。
高效利用健康基础设施。我国政府高度重视对基础健康福利方面的建设，如社区在建设规划中考虑足够的人均绿化面积和运动场地，促进健康社区基础设施的完善为居民体育锻炼提供场所。同时合理利用互联网发展优势引入社区福利服务网络，在社区发展过程中切实完善网络系统在各地社区的普及程度，通过提高社区公共服务综合信息管理平台的覆盖率，实现居民的健康状况分析和健康需求与公共卫生服务、医疗保障等信息的互联和共享，提高了健康福利体系的监管能力，提升了健康福利保障高效化。
注重福利政策的包容性。一是健康福利供给方式呈现出多样性。在健康政策实施过程中针对不同年龄阶层的居民有不同的健康检查与疾病预防项目，同时还鼓励各基层单位根据自身优势与居民实际需求可以通过不同途径提升人们的健康素养;二是能够接纳现代信息技术手段促进健康福利的发展，积极探索新的健康发展路径与合理借鉴发展经验。“未病治”的推行就是提倡通过对人群的健康进行早期干预从而全面促进全民健康水平的提高;在社区与基层卫生机构针对老年人的健康状况推行医疗与养老相结合的医养结合模式以满足老年群体的健康福利需求。
社区健康福利治理中存在的问题
社区健康福利问题关系民生，是基层社会治理的重要内容。中国的社区健康福利逻辑已由过去的“国家、单位办”转变为“社会办、社区办”。社区健康福利的理念也从补缺型公共服务向普惠型公共服务转变，提供主体也从单一的国家责任向国家、市场与个人的交互作用转变。但在这种转变中，尚存一些实践性问题，主要体现在三个方面。
社区健康福利责任主体模糊化。当前，社区成为人们获取福利资源的一个主要场域，市场力量也成为影响社会生活与资源配置的重要机制。在这种背景下，政府、社区、社会作为社区福利提供的三大主体，相互交叉，但又可能相互推诿。一般而言，社区福利资源配置机制首先是责任配置，企业应该真正成为自觉完成其社会责任的自主决策的市场主体，政府是“最后的调节者”和“权威的监督者”，对市场和社区不能解决的福利难题，应加以引导并承担必要的责任，社区需要弥补“市场失灵”和“政府失灵”，但由于在实践过程中各自的职责不清，导致社区健康福利提供主体模糊化。
社区健康福利来源单一化。我国社区健康福利的建构往往是在政府统一领导下，自上而下通过“放权”的方式逐级推进，最后由街道和社区居委会完成，这是我国的社区健康福利服务的重要特征。这种行政管理对社区健康福利服务供给有不小的影响。如：在已开办的健康福利项目中，其资金来源主要是由政府提供，而社区居民和社区社会组织的参与能力、参与动力和参与机制都还不完善。
社区健康福利获得复杂化。当前社区健康福利是一种双重复合定位，即既视作福利性、公益性，又将其视为便民利民的第三产业。这种双重化定位造就了两个突出的矛盾即混淆了社区健康福利服务与社会服务的本质区别;同时客观上容易诱导社区健康福利提供主体因追逐经济利益而牺牲居民的基本公共利益，从而在客观上促进了社区健康福利的复杂化。
社区健康福利治理的路径
健康是一项极其重要的福利项目，给予所有人相同的公共卫生投入，保证居民享受健康保障待遇的公平机会最有利于保障所有阶层的利益。笔者认为，发展能够满足居民基本健康需求的适度普惠型健康福利体系是中国的最佳选择。
充分明确政府的兜底功能。我国改革开放的经验表明，政府在基本公共服务领域的“盲目退却”或“缺位”，会引发一系列的社会问题，甚至导致部分群体的基本福利危机，政府必须在公民基本福利供给中发挥政策制定和福利供给的“兜底”作用。
重点推进发展型健康福利政策。其基本要义有二：一是通过提升社区居民的个体能力，增进其社会参与，进而推进机会的公平。二是突出强调消除或减少那些会使社区居民陷入不幸或困境的因素，而不仅仅局限于将资源用于减轻居民的不幸或困境，使其维持基本生活水平。显然，它属于“事前预防”型福利，而不是在风险成为事实后再向他们提供健康保障。
利用互联网发展优势引入社区健康福利服务网络。应在社区发展过程中切实完善网络系统在各地社区的普及程度，努力提高社区公共服务综合信息管理平台的覆盖率。如建立个人健康档案，便于个人了解和掌握自己的健康状况和卫生统计部门了解居民的健康动态，也便于医疗服务提供者对居民健康情况进行综合高效的评估，以及根据居民的实际健康需求提供及时有针对性的医疗诊治和健康指导。
警惕社区健康福利依赖性文化的再生。长期以来全能型政府的定位导致居民自我保障意识差，形成了福利找政府或“等靠要”的依赖性文化。社区居民对于提供的福利作为一种被动的接受过程，将福利看作来自于对社区的天然索取，这种文化的形成显然不是当代基础福利公平发展理念的最终目的。
总体来说，社区健康福利治理是基于国家健康发展的客观要求，是保障居民健康权利的重要手段。从制度的整体把握上应建立符合国情的基础普惠型健康福利制度，形成多层次健康福利体系;从需求层次上政府应关注基础普惠层面的健康项目，意在满足所有人的基础健康需求，为所有居民提供基础性的健康福利并辅之高层次健康制度选择。
(作者单位分别为杭州师范大学公共管理学院、复旦大学社会发展与公共政策学院)
编辑：赵倩socialworkweekly.cn
