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慈善学人 | 肖潼婷:社区基金会与政府伙伴关系的思考

-编者按-

十九大报告指出,新时代打造共建共治共享社会治理格局,要加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动。党的十九届四中全会进一步对构建我国基层社会治理新格局作出全面部署,分别从治理主体、治理机制、治理原则和治理内容等角度对新时期推进基层社区治理体系与治理能力现代化提出具体要求。

在此背景下,本专题将围绕社区治理主题探讨以下问题:

一、当前我国基层社区治理的基本要素结构

二、多元主体参与社区治理的路径与机制

三、基层社区治理绩效的评估与测量

四、社区治理的其他相关议题。

——本期主持人

张潮

中山大学传播与设计学院副教授

赖伟军

深圳大学管理学院助理教授

作者简介
肖潼婷美国纽约城市大学研究生中心·慈善与公民社会中心高级访问学者

摘要

社区基金会在中国已经发展了十年有余,成为社区慈善、社区发展、社会治理创新的重要途径。在对中国社区基金会概述的基础上,本文分析了社区基金会成立后初期面临的共同挑战和困难,并认为协调好与政府部门的关系是中国社区基金会良性发展的重要前提。基于国外社区基金会在发展中与政府关系的成败经验,本文提出以下策略,以使社区基金会能够发展成为有影响力且领先的社区慈善组织。

中国社区基金会的发展

当前,在中国政府职能转变和社会治理创新的大背景下,社区基金会在促进社区福利、收集社区资源、解决社区问题和促进社区发展方面发挥着重要作用。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出要“通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式,鼓励社会力量支持社区社会组织发展”。2017年6月,中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,明确提出要“不断拓宽城乡社区治理资金筹集渠道,鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式,引导社会资金投向城乡社区治理领域”。随后,国家民政部印发了《民政部关于大力培育和发展社区社会组织的意见》,鼓励有条件的地方设立社区发展基金会,为城乡社区治理募集资金,为其他社区社会组织提供资助。至此,在政府的倡导和各省市的政策支持下,中国的社区基金会迅速发展起来。

从发展历程来看,自2008年成立第一家社区基金会以来,中国的社区基金会已经发展了十余年。2014年3月,深圳市发布了《深圳市社区基金会的培育和发展暂行办法》,引导中国社区基金会的培育和发展试点工作。深圳的社区基金会如雨后春笋般涌现。2014年底,上海发布了“ 1 + 6文件”,规定街道办事处应设立社区发展基金(基金会),为支持社会力量参与治理的社会基金创造条件。2015年6月,上海市民政局和上海市社会团体管理局联合发布了《上海市社区基金会建设指南(试行)》,指导和支持社会团体参与社区治理,提高城市和社区水平。同年7月,南京市民政局发布了《关于推动南京市社区型基金(会)发展的实施方案(试行)》,南京市将在所有街道或社区中推广基金(会)。2018年,将社区建设列为市级文件的成都也计划促进建立16个社区基金会。在各地政府的大力推动下,北京,上海,天津,广州,重庆,南京,杭州和成都都先后建立了社区基金会,中国的社区基金会数量日益增多。据基金会中心网发布的一组数据,截至2018年12月31日,全国已成立社区基金会超过150家,占我国基金会总数的2.2%。原始注册资金8.17亿元,占全国基金会总数的2.25%。这些数据的增加均说明了政府大力推动对社区基金会的影响。

再从注册层级来看,社区基金会通常登记注册在街道一级。深圳文件明确规定,“街道办事处是行政区域内社区基金会的业务指导部门”。上海、南京也相继出台了相关文件,允许在街道一级设立社区发展基金或基金会。而在其他省市,例如四川省,社区基金会的发起须在区县一级,登记注册部门须是省民政厅。但在2020年3月,四川省民政厅发布了关于公开征求《四川省民政厅关于开展社区基金会登记管理权限下放试点的通知(征求意见稿)》,考虑将下放社区基金会登记管理权限到除甘孜州、阿坝州、凉山州外的18个市级社会组织登记管理部门,试点期限为3年。

中国社区基金会有其独特性,主要体现在自上而下的行政推动占据主导力量,并迅速发展成为一个领域。国内学界有学者认为,中国社区基金会的发展主要有四种模式:政府主导、社会参与,企业主导、社会共建,民间主导、社会共建和民间共建、政府资助四个运作模式,无论哪种形式行政驱动都发挥了重要作用。这就决定了中国社区基金会发展不同于西方社会,而根据全球资助者支持计划(WINGS)发布的《 2008年社区基金会全球状况报告》,社区基金会是资助型的:一个致力于改善特定地理区域所有人的生活质量的慈善组织;独立于其他组织、政府和捐助者的控制或影响;由理事会代表广泛反映他们所服务的社区;为其他非营利组织提供资金以解决各种新兴市场和不断变化的需求。显然,鉴于中国的国情,地方政府在积极推动社区基金会建设方面发挥了至关重要的作用。那么,那些在政府的行政逻辑下建立起来的社区基金会如何能够平衡独立发展和行政干预两者间的关系呢?对于在政府驱动逻辑下建立的社区基金会,如何协调与政府部门的关系,如何与政府部门进行战略性互动以及建立合作伙伴关系,这对于初创期社区基金会在中国未来的发展至关重要。

实践策略

对于起步阶段的社区基金会,捐赠资金来源单一,募捐活动难以维持。地方政府仍然是主要的资金来源,原因如下:首先,地方性企业和居民缺乏慈善文化背景,社区基金会对他们来说仍然是新鲜事物。其次,2016年颁布了《中华人民共和国慈善法》,其中明确规定:“慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格。依法登记满两年的慈善组织可以向其注册的民政部门申请公开募捐资格。开展公开募捐,应当制定募捐方案。募捐方案应当在开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案。”因此,大多数新成立的社区基金会还难以独自开展面向社会公众的公开募捐活动。因此,在持续发展的过程中,社区基金会还需要依托政府部门来获取合法募捐途径,资金和人力等关键资源,其项目的成功开发大多也依赖政府的建议和支持。此外,对于这个新兴领域,一些社区基金会的主要负责人也感到不了解、困惑和缺乏信心。上海市民政局在推动社区基金会建设后,相继举办了多次社区基金会能力建设培训班和论坛,将外部资源与本地社区基金会联系起来。显然,依靠单个社区基金会的力量难以成功运转,但在政府的顶层设计和大力支持下,行业资源的总效应可以快速形成。

与地方政府建立开放的对话关系。无论是正式的还是非正式的,初创期社区基金会和地方政府都需要依靠公开对话来建立伙伴关系。根据美国国家发展组织下属的研究基金会(NADO Research Foundation)提供的《区域发展组织与社区基金会之间的伙伴关系报告》,在初始对话中,有必要了解彼此的目标,合作期望以及地方政府与社区基金会之间各自的优势和专业技能。至少,地方政府和社区基金会在地方社区的发展中有着共同的利益基础,这使他们能够在地方一级相互协调。

与本地社区建立信任关系。在社会治理过程中,一开始就获取政府的信任不太容易。社区基金会可以作为一种风险转化的策略,它避免了社区居民和地方政府可能遇到的直接冲突,转而寻求一种合作和沟通的途径以共同解决社区问题。社区基金会一开始可以定位为帮助政府理解慈善事业和实现社区共同目标的资源,而不是简单地与政府合作。因此,在中国的国情背景下,承认政府的主导地位,社区基金会需要从战略上建立与本地社区的信任,并尽可能争取社区其他多元主体的支持。只有真正了解社区的公共问题和当地居民的具体诉求,才能有效与政府展开持续对话。

建立引导和伙伴关系。保持积极的态度,以专业的能力完成政府的任务或项目。有必要提高基金会的专业运作能力,甚至首先为地方政府机构提供相关领域的培训,以及与各利益相关者,诸如地方卫生工作者、警察、政府官员和教育工作者协调复杂的多重合作,为他们持续提供专业知识和建议。不断增强社区基金会的领导力和影响力。因为,联合社区多元主体的共同努力,可以超过任何一家作为个体的慈善组织自身所能达到的目标。

超越资源依赖。成立初期的社区基金会还需不断挖掘本地企业资源,并在支持性社会组织的工作基础上,资助并支持本地社区其他非营利组织和自组织,将社区基金会逐步构建为资源平台。只有充分利用本地资源优势,增强社区合作基础,才能有效避免陷入政府或企业“绑架”社区基金会的困境,同时避免基金会使命漂移。

讨论
社区基金会的发展历史虽然已有一百多年的历史,但在中国发展史上已经走过了第十个年头。当前,中国正处于快速转型时期,中国的社区更多作为行政区划的概念与西方背景下“社区共同体的”社区含义并不完全相同。作为一种新型的社会治理途径,社区基金会在中国政府的大力倡导和政策鼓励下应运而生。社区基金会同时作为一种特殊的舶来品,其正式启动和发展也需要经历一个本地化的过程,西方社区基金会的运营模式可能暂时不适用于中国。大多数由政府驱动成立起来的社区基金会也都面临一些共同的挑战和困难。本文研究的重点是围绕初创期的社区基金会,针对如何建立与政府的伙伴关系和互动参与提出了一些可行的策略,以便社区基金会首先能够生存下来,继而对下一阶段的可持续发展以及如何在不同地区进行不同的创新作进一步研究。
(原文有删减)

编辑:王雪婷socialworkweekly.cn

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