SOCIAL WORK WEEKLY
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如何划分公益领域40年?

今年是一个适于回望的年份,迎来改革开放40周年,公益领域也在看过去、想未来。
10月14日,我去清华大学旁听“中国社会组织40年见证与展望论坛暨清华NGO研究20周年”纪念活动,专家学者、前政府官员云集。上午大约4个小时,每人3~5分钟,30多人轮番回顾;下午2个平行研讨会展望下一个20年的NGO研究。如何看待公益领域过去的40年?有人尝试给历史划分阶段,一位讲者说,研究NGO的学人分两代,实务工作者有三代;有人看到40年的“起伏”与“周期”;也有人在反思:如今指称、研究NGO的名词、概念频繁更换,是研究失去了解释能力,还是有其它原因?当提到“周期、起伏、代际”等词语,隐含着对40年历史变迁与划分的关切。如何划分公益领域40年?我在书面上看过两种分法:一种是南都基金会理事长徐永光先生的“三分法”,出自他2017年出版的《公益向右,商业向左》这本书,我也在一些公益活动中听过他介绍“三分法”;另一种是北京大学公民社会研究中心高丙中教授的“三分法”,出自他2016年底出版的《社会领域的公民互信与组织构成》。但他们两人的三分法不一样。我先介绍他们的“三分法”,自己也尝试做了个“四分法”。不过,需说明的是,所划分的对象有很多称呼,社会组织领域、公益慈善领域等等,在文中我主要使用“公益领域”一词来指称这个存在。关于“公益”的概念,有很多种定义,我引用中国扶贫基金会前执行会长何道峰的说法,比较通俗易懂——私力对公共事务的志愿性介入

                                                                      徐永光的“三分法”
南都公益基金会秘书长、理事长,中国慈善联合会副会长徐永光。
徐永光在《公益向右,商业向左》中,把二十世纪八九十年代以来的中国公益分成三个阶段,着重呈现了“国家—社会”关系中社会行动空间的变化
第一个阶段:20世纪80年代后期到2004年。在改革开放、“国让民进”“从集权到开放空间,支持民间公益事业的发展”的背景下。1988年国务院通过《基金会管理办法》之后,数百家有官方背景的基金会设立,并在教育、医疗、扶贫等领域开展公益活动,为公民参与公共事务打开了通道。第二个阶段:始于2005年。徐先生在书中提到,这年温家宝总理首次在《政府工作报告》中提出“支持慈善事业发展”,本以为中国公益慈善的春天要来了,未曾想,后来一些地方政府将“支持慈善事业发展”偷换成“支持慈善事业,发展第二税源”。此后一直到十八大前后,算是“国进民退”。进在何处?按照徐先生的说法,这个时期“公权力抛开裁判员身份,撸起袖子进入属于私力自愿活动的公益领域,拿走社会资源自己干”。2008年汶川地震,2011年玉树地震,政#府把社会捐款放进了自己的账户是重要表现,造成了恶劣的社会影响。十八大以后,是处于“政社合作与博弈”的阶段。“以权谋捐”的现象已基本停止,反过来是政#府拿出财政资金向社会组织采购公共服务,以提高公共服务效率。《慈善法》的实施,进一步厘清了慈善的官民分野,民间慈善受到了法律规范的保护。
                                                                                      高丙中的三分法
北京大学社会学人类学所教授、博士生导师高丙中。
高丙中教授把改革开放后的中国法人社会组织发展,划分为三个阶段,着重体现制度变迁对社会组织数量的影响第一阶段(1978~1987):为社会组织恢复期。这一时期学术类组织恢复并蓬勃发展,涌现出各种各样的协会类组织。第二阶段(1988~2001):为社会组织在清理整顿中的曲折发展期。这一时期民政部成立了社团管理司,确立了“双重管理体制”。民政部以限制性管理为主,领导了两次清理整顿和重新登记工作。

  • 第一次重新登记是1988、1989年分别通过了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》后,1989年下半年基金会和社会团体的复查登记工作在全国范围内展开。从1990年6月到1991年6月开展了第一次全国范围内的清理整顿。这次重新登记没有造成社会团体数量的下降,反而开启了已经存在的大量社会组织陆续登记成为法人的机会。
  • 第二次清理整顿及其造成社会团体数量下降的影响是从1997年持续到2001年。1997年4月8日,国务院转发了民政部关于清理整顿的文件;1998年10月国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》;2000年,民政部发布了《取缔非法民间组织暂行办法》,对未重新登记注册的各类社会组织进行限制和除名,这导致了社会团体数量下降。

第三阶段(2002-至今):为社会组织持续、稳定增长的发展期。2002年开始,社会团体数量开始回升。从2003年开始,社会组织在统计上开始按社会团体、基金会和民办非企业单位分类执行,社会组织的总量一直呈现稳定的上升趋势。

总的来说,经过1988年到2001年的高速发展和波折之后,从2002年以来的10多年里,登记注册的社会组织的增长已是一种不可逆的趋势,其中,增长的幅度有减缓的时期,但多数年份都保持在8%~11%的水平,而2015年比2002年增长了1.7倍。这反映出社会的自组织化与政治、经济等宏观因素大致形成了平稳关系。

四分法尝试
徐永光和高丙中的公益领域阶段划分,呈现了公益领域的制度环境变迁,侧重法规政策、行政干预给公益领域带来的行动空间及组织数量变化。但从1978年开始,“让”出空间后,有哪些社会力量及其如何参与进来,我们从他们两位的阶段划分中看不出来。从一个相对中立的视角,兼顾制度变迁、重要事件,我尝试做了一个四阶段划分,跨度40年(1978~2018),着重凸显社会力量的“先后入场”第一阶段(1978~1992):大约15年,为恢复与整顿期。首先登上公益舞台的是有官方背景的公益组织,以及(重新)进入国内开展业务的国际NGO,它们之间也开展各种合作。最早一家具有官方背景的公募基金会是中国儿童少年基金会,1981年成立,隶属于全国妇联。
公益组织为何在这时能入场?徐永光先生认为:“在改革开放之初还很落后,公众参与也在一定程度上缓解了公共服务投入的不足”。因为总体主义管理思路,一切包办。在华活跃的国际NGO早于1950年代绝迹。后来他们重返中国,是在1980年代,但进入中国的峰值出现在1990年代。WWF(世界自然基金会)在介绍自己时常提到,其在中国的工作,始于1980年的大熊猫及其栖息地保护,是第一个受中国政府邀请来华开展保护工作的国际非政府组织;福特基金会在中国设立办公室是1988年,成为第一个获得在中国特殊运营许可的国际NGO。当然,也有一些国际NGO尚未有任何法律身份,但已经在华开展一些工作。据《国际NGO在中国》(作者/谢世宏 柯思林,中国发展简报2012第3期)一文描述,221家国际NGO,于1978~1991年期间进入中国的有48家,占22%。
                                                             数据来源:发展简报《国际NGO名录》。
第二阶段(1993~2003):大约11年,为草根组织的起步期,有更多的国际组织进入中国。媒体人、知识分子等成为这一时期公益领域的新生力量。拿我所经历的环保领域来说,自然之友、绿家园、地球村等第一代草根环保组织在此期间诞生。以1993年为起点,也是因为具有象征意义的自然之友在这一年发起,四位发起者皆是知识分子背景,这与以往公益组织的发起大不相同。具有公共关怀的社会人士,在80年代末期风波之后,从环境议题上找到了新的切入口。2003年8月,怒江建坝消息公布,成为媒体和环保NGO关注的焦点,民间环保NGO第一次参与到重大工程建设的讨论中,完成了自己的整体亮相。当然,这个阶段不能不提在北京怀柔举办的1995年世界妇女大会,尽管被改到北京郊区举办,但这次大会依然发挥了很大的作用,它首次把“NGO”一词带进国内,成为很多第一代民间公益人的启蒙课。1995年世界妇女大会也带来国际NGO进入国内的峰值。据统计,于1996~2001年进入的国际NGO有78家,占统计总量(1978~2008)的35%。
  
                              1995年北京世妇会非政府组织论坛开幕式。
             第三阶段(2004~2010):大约7年,资本与大众力量在此期间完成公益领域的登场。
2004年6月《基金会管理条例》的实施,首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会,社会财富可依据这项法规发起成立非公募基金会,这成为资本进入公益领域的依据。此后,在改革开放中受益良多的企业以及企业家纷纷进入公益领域,到2010年,非公募基金会的数量首次超过公募基金会。资本带来的不仅仅是资金,还带来了自信的思维方式和信念,以其规模和客观效果的优势,快速进入整个公益领域。大众力量的进场,以2008年南方冰雪灾害、奥运会、汶川地震中的公众大规模参与为标志,该年往往被称为“中国公益元年”。资本与大众力量从外部切入官方背景NGO、境外NGO、社会人士参与构建的公益场域,丰富、重塑该场域的同时也贡献了近年来多数的社会公益热点。如“冰桶挑战”“99公益日”“免费午餐”“陈光标式暴力慈善”等等。让我们再次认识到,颠覆总是从外部切入,有惊喜也有隐忧。此时国际、资本、精英与大众等各种背景的社会力量已全部到场,公益领域成为一个精彩纷呈、日新月异的多元复杂场域,但也将进入了调整阶段。

                                 2013年4月,陈光标在云南盈江地震灾区“发钱”。

第四阶段(2011~2018):大约也是7年,公益领域进入权力主导的重构阶段,目前仍未结束。2011年,“公-民-社-会”话语体系调整之后,公益领域的资源来源结构、法律制度陆续被调整。2013年9月,国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布,政府购买社会组织服务不再伸手拿走社会的资源,而是发放资源,购买民间的服务,用资源来影响公益。2015年,中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》,提出要切实加强党对社会组织的领导。2016、2017年先后实施的《慈善法》和《境外非政府组织境内活动管理法》彻底从法律制度上重新规制了公益领域,其影响尚在展现之中。2018年8月3日,公布了《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》,征求意见稿合并了现行《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。若新条例正式施行,前述三大条例将废止。据《北京日报》10月14日的报道,北京市民政局党委书记、局长李万钧表示:“北京所有社会组织已基本实现党的组织全覆盖。”

重构中的公益领域,充满了不确定性,各类社会力量也在观望中尝试适应。而“公益市场化”话题之前已零星出现,但真正甚嚣尘上是在2011年之后,某种程度上填补了公益领域的话语缺失,成为此间最大的一种声音。这套话语倡导以专业、有效、规模化的方式“解决社会问题”的同时,也放弃或回避了公益组织自主定义社会问题的责任,通过仅仅做“问题解决工具”而在新时代里获取自身存在的合法空间,不知道是真诚的呐喊还是聪明的策略。除了新话语,公益组织要适应的还有很多。考虑“政—社”关系的同时,还要处理“党—社”关系;要调整过往的资源结构,学会在境内获取资金。比如政府购买服务、互联网筹款;要学会论证自身工作的专业性和有效性,放弃独特见解,甚至主体性,努力做一个有用的工具。在这个四分法里,可以看到,各种社会力量都有自己的入场时段,之后留在场域中,生长、起伏,以各自的基因塑造着。如今,公益领域处于权力主导的重构期,制度空间、各方关系、行动方法与行业文化等都在调整,行动主体也在带着不同的心情去尽力适应,新的结构呼之欲出。
霍伟亚
作者简介:鸿芷文化创始人,曾任职环境媒体中外对话副主编、创办非营利自媒体《青年环境评论》及电子通讯《民间环保观察》。
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编辑:刘星宇socialworkweekly.cn
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