408研究小组 I 从城市更新到社区更新：社区规划师的工作框架

我们几乎是一夜之间就进入了社区更新的阶段，虽然理论研究和文献准备零零星星有十几年。然后我们遇到了汹涌而来的大大小小的各类社区更新项目。这与西方城市更新的发展轨迹不同。本文基于408研究小组在上海、宁波等地进行的多个实践，所进行的以社区规划师、设计师工作为核心视角的思考。除了理论，我们也关心工作路径、基于研究的设计和行动主义哲学观。本论文已发表在《上海城市规划》今年第4期————徐磊青

图：塘桥南泉路休闲广场更新后 （赵波摄）

城市更新，社区更新，社区规划师，公众参与，工作框架

“社区规划师”推进下的社区更新在中国来说还处于萌芽阶段。自20世纪60年代至今，国内外城市更新先后历经了“政府主导，推翻重建”、“市场主导，公私结合旧城开发”、“公、私、社区三向伙伴为基础，上下决策相结合”的不同阶段。城市更新的本质是空间资源等利益的再分配，城市更新的重点已从物质形态设计转向如何促使各利益主体在最大程度上达成空间利益再分配的共识。“公众参与”是解决这一问题的重要途经，“社区规划师”是推进该过程的关键角色。英美日的先例可作为借鉴，但因其管理体制、居民意识和开发方式都与我国有很大差异，还需在借鉴的基础上慢慢摸索出一套适合中国国情的“社区规划师”在社区更新上的推进制度与工作方法。

有关“城市更新”发展的研究和讨论不胜枚举，在此不做赘述。因其脉络和各阶段对比有助于发现城市更新走向公众参与和社区规划师这一必然结果的规律和要点，从而帮助我们更好地思考“社区规划师”的角色定位（要做什么）和工作方法（怎么做），本文首先将以表格形式梳理其机制的演化。

1.1  国内外城市更新机制演化

城市更新一直伴随着城市发展。长达一个多世纪的时间里，对于“城市更新”的研究，主要集中在由于缺乏规划指导而在城市建设中引发的一系列“城市病”的反思，以及对城市规划展开的广泛思考。

表1 近现代意义上的“城市更新”所经历的3个大的发展时期

资料来源：王如渊. 西方国家城市更新研究综述，2004；张汉、宋林飞. 英美城市更新之国内学者研究综述，2008

现代意义上的“城市更新”发展在二战后。许多学者倾向于划分为4个阶段：阶段一，推倒重建；阶段二，邻里修复；阶段三，经济复原与公私合伙制；阶段四，多方伙伴关系。本文结合国内张更立（2004）、程大林和张京祥（2004）、王如渊（2004）、张汉和宋林飞（2008）、管娟（2008）、翟斌庆和伍美琴（2009）、缪鲲（2015）对于欧美城市更新的研究综述，以及近些年对于“公众参与”小而微“城市更新”的讨论，倾向将二战后欧美城市更新调整划分为以下4个阶段、6个时段。

表2 二战后欧美“城市更新”机制的演化

资料来源：张更立，2004；程大林、张京祥，2004；王如渊，2004；张汉、宋林飞，2008；管娟，2008；翟斌庆、伍美琴，2009；缪鲲，2015

我国对于城市更新的理论思考和研究较晚，但实践层面从1949年建国时期算起至今，可分为以下6个阶段。

表3 建国后不同时期中国城市更新的主要特点

资料来源：根据翟斌庆、伍美琴《城市更新理念与中国城市现实》补充自绘

1.2  小结

城市更新的内涵和机制随着社会和时代的发展不断被修正和丰富，无论国外还是中国，其发展脉络基本都遵从了自上而下的“物质改造”、“城市再开发”以及上下结合“公、私、社区共同参与”等阶段。历经70多年的探索，终于在近20多年基本达成共识，那就是城市更新必将发展成“以人为本”在经济、社会、文化、环境等方面综合提升，并以可持续、小规模、渐进式方式进行的社会改良运动，而“多方合作、公众参与”正是其实现的有效手段。

“多方合作、公众参与”意味着作为利益相关者的“政府、开发商、社区”三方既存在合作、协商和妥协，也存在着矛盾、对立和冲突。在这种复杂的利益博弈关系中，能使三方联系并进行有效协商的，就是作为协调员的“规划师”，或者更多时候是担任规划师任务的“建筑师”。“建筑师”在这个过程中都应充当哪些角色？具备哪些能力？技术层面又该如何做，才能更好地推进更新中的参与和协商？这些问题都成为当下城市更新中的重要议题。

2.1  应运而生的“社区规划师”及其角色特征

“社区规划师”是1960年代伴随欧美社区规划的兴起而产生的角色，但就我国大陆来说是在近10多年的社区更新、微更新实践基础上逐渐清晰起来的。2000年代末，国内更新逐渐有“自下而上”的呼声，在借鉴中国台湾、日本等地区的社区营造经验后，大陆地区结合自身情况开始在一些城市进行社区更新、微更新的计划和试点。《规划师》杂志曾在2013年总213期进行了专题讨论“社区规划师制度探讨”，《城市中国》杂志在2016年12月也策划了主题为《社区规划师微更新中的沟通与协作》的讨论。最初这个过程中的“社区规划师”并没有一个明确的定义，因而有邀请高校专家进行项目指导的，有委派政府人员兼职的。虽说未能形成统一概念，但各种所称的社区规划师实践都对接下来的深化工作做了很好的铺垫。直到2018年1月11日上海杨浦区正式推出“社区规划师”制度，我国大陆地区的“社区规划师”工作算是步入正轨。这种“社区规划师”是对“角色”称呼，而非“职位”，因此无所谓就职于何处，可以是高校中研究城市设计、建筑学的教授，也可以是市场化设计院中的建筑师亦或政府部门的规划人员，综合来看关键是综合具备3个身份特征。

图1 城市更新中“社区规划师”应具备的3个身份特征资料来源：作者自绘

首先，作为“社会工作者”，对调研、交流以及观察人极其有兴趣，具有面谈调研能力和足够的爱心来了解基层民众的需求和建议；其次，作为“研究者”，擅长数据分析、政策机制以及进程安排，有能力对前期调研获得的数据进行分析，以分析结果来理清各利益相关方的诉求，在其中加以权衡协调，然后通过政策思维提炼出结论，并指导更新政策的提出；最终，作为“设计师”，通过过硬的专业能力，以建筑、空间和设施的改善来落实政策指导和更新策略。

虽然城市更新背后的本质是空间利益再分配，但其最终都要以建筑、空间、设施等物质空间的形式加以落实。具备以上3个特征的社区规划师正通过“调研沟通—分析协商—策略设计”这样一个闭环的形式，体现城市更新内涵的同时也保证了其落地实现。

2.2  “社区规划师”的发展

“社区规划师”作为社区规划过程中的一个重要角色，伴随着社区规划的兴起而产生。最早的社区规划是欧美和日本在二战后的社会全面进步的目标。中国台湾社区规划开始于1980年代末。

直至目前，关于“社区规划师”也没有形成统一的定义。在不同国家和地区，社区规划师的出现方式、工作重心和内容都不尽相同。

（1）美国：社区经纪人

1960年代的社区行动计划（Community Action Program，CAP）可以说是美国最早的社区规划。社区行动计划强调通过协商促进社区的全面发展。

如今的美国社区规划由社区规划与发展办公室，主要利用政府和私人各种类型的合作，从公平角度出发服务于社区居民的居住、工作与生活质量提升。

美国社区规划师从聘请职能而言可以分为规划师（Planner）、理事（Commissioner）和专务（Officer）。实际上，各类专务（如信息专务、医疗专务、财政专务）都可以成为社区规划师。他们的工作内容十分广泛，包括各类需要解决的社区需求，相当于“社区经纪人”的身份。

（2）英国：公私NGO之间的“桥梁”

英国社区规划起源于1960年代，但直到90年代才受到重视。在苏格兰，社区规划有着沟通多层次领域、促进合作关系建立的“桥梁”作用。政府负责推进，而真正参与规划的有整个社区、社区理事会（Community Council）、志愿者、专业机构、企业和商会等。

通常，因社区规划中内容太多，为让参与变得更加有效，每个地区会推荐一个“社区参与官员”（Community Engagement Officer）。这个人与政府工作人员一起办公，为地方民众提供参与渠道，类似于沟通“桥梁”。

（3）法国：政府与民众之间的一种沟通与协商

在法国，尚未发现有正式命名的“社区规划师”（无论是政府层面还是社区层面），但因法国的“国家—社会”（或称“政府—民众”）两股力量抗衡的局势一直是其国家特色，这二者的合作协商也一直贯穿了法国的城市更新。

1968年的“68运动”，法国有识之士对当时的城市更新提出严厉明确的质疑，认为住区不是“商品”，原住民有权利留在自己的街区，这是民主社会的公民理应享有的基本权利。在如此呼声下，城市居民开始自发成立团体来抵制政府更新，还聘请专业人员编制方案，最终影响了政府决议。1980年代后，一些地方民主的建设令公众力量得到强化。

（4）台湾：民间与当局的共同推进

我国台湾地区的社区规划兴起于1990年代。当时由于环境改善和自下而上参与的需要，“社区规划师”制度得以逐渐确立。1994年，台湾当局提出“社区总体营造”。1999年，正式推动社区规划师制度。

在建立之初，首先这是顺应民意的结果。而这一机制的建立除了民意支持外，政府的推动与助力不可或缺，如经费上的补贴、组织培训等。台湾“社区规划师”最大的特点是除了要具备相当的专业知识外，还要对项目社区有深厚的感情了解。具体解释的话，台湾地区的社区规划师有3个基本特征。

一是“服务性”。指有充足的爱心与热情来服务社区。

二是“公共性”，指其介于政府和居民之间，要有鉴定的专业操守。保证其自主性和专业性是以处理“公共事务”为意志，而非个人利益问题。

三是“当地性”，这是台湾社区规划师有别于其他地区最重要的一点，其要求聘任的社区规划师“最好是本社区土生土长”，至少也是“在社区居住了很多年”的建筑师。这样做的好处在于，规划师除了对物质空间更加熟悉外，对当地居民真正的需求和情感也更加了解，沟通中的很多问题往往可以透过现象看本质，深刻发掘居民表述不清楚背后的真正需求。

图2 台湾社区营造的工作流程示意图

资料来源：作者自绘

（5）深圳：政府主导的单项推进

深圳是大陆地区最早进行社区规划师探索的城市。2008年，深圳规土局开始启动社区规划师研究。2009年开始试点。2012年推出《实施方案》，由处级干部挂点担任社区规划师，保证每月至少为社区提供一次规划服务，将收集到的问题纳入系统督办，限定办理日期和责任人。

总的来说，深圳社区规划师不是顺应自下而上需求的结果，而是政府部门针对自身工作的反思和改革。虽缺乏自下而上的前提，但深圳社区规划师依然值得我们思考：对于土地非私有、公共参与意识薄弱的我国，是否不应一上来就直接强调社区规划的公众参与，而应首先注重沟通和宣传，使社区居民能够明白自己拥有的权利有哪些，义务又是什么。只有让居民明白社区规划与自己切身利益相关的情况下，他们才可能真正关注社区规划，才会主动参与其中、提出意见。也就是说，社区规划层面的城市更新首先要注重参与关注度的培育。

2.3  对于各地区“社区规划师”经验的总结

结合以上各地区“社区规划师”发展的经验以及中国大陆的具体实情，总结出我国“社区规划师”推进城市更新工作所需要具备的6个条件。

（1）政府大力支持。这里包含了国家策略层面以“中央文件”为指向的国家领导，以及省市政府作为执行机构的善于纳谏、乐于听取专业意见。

（2）民众归属感以及主人翁意识的提升。无论通过政府宣传，还是通过高素质的志愿者提供帮助，民心所向都会使城市更新事半功倍，这也是城市更新的原动力。

（3）有社会责任感的开发商。能够在规划过程中积极参与协商，为实现公共幸福而愿意接受一定程度妥协和商议的儒商。

（4）资金支持。无论是政府提供，还是来源于民间非政府组织，又或是居民自行筹集，项目经费都是推动更新进行的必备动力。

（5）有丰富学术储备的社区规划师。要求社区规划师是从社区根本利益出发而设计的规划专业人员，同时也是善于沟通且有长远眼光和高度视野的协调者。

（6）高水准的基层公务员。鉴于我国的管理体制，基层公务员是在地帮助沟通民众和社区规划师的重要中间环节，其具有很强的专业性、理解力和执行力，将有力推进社区规划和更新的高效实施。

图3 社区微更新和社区规划师顺利进行所需要具备的6个条件

资料来源：作者根据徐磊青教授的总结优化自绘

3.1  对“传统规划体系”下的城市更新反思

“城市更新”是基于城市规划的思想发展而来的，“社区规划师”也是从社区规划的实际需求中应运而生的。然而，如今我们所讨论的“社区规划师”与“传统规划师”有着迥异的区别。

“传统规划体系”下的城市更新，往往表现为见“物”不见“人”，过于注重通过金钱、技术手段在建筑空间等物质环境方面大做文章，却忽视了“人”才是城市生活中的主体。

如今，“社区发展体系”下的城市更新重新回归“对人的关注”，其意义包括将人作为客体和主体两方面的重视——“客体”强调更新中居民的生活需求，“主体”强调居民在更新中可以发挥的主观能动性。“社区发展”的涵义包括对物质环境与设施、社区成员、社区组织管理机制、社区共同意识培育的综合发展，强调规划中的互动过程。这些也是如今城市和社区更新需要强调的内容。

图4  社区发展体系

资料来源：赵蔚，赵民.从居住区规划到社区规划，2002

3.2  基于研究的设计

“对人的关注”，并不是规划师根据文献或既有经验想当然地认为“居民需要什么”，只有深入基层居民生活的“观察”和“研究”，才能将我们带入城市主体的生活语境，切身了解设计需求。不基于“调查研究”的“更新设计”都只是个人意志或想当然。对于如今的城市更新来讲，“更新设计”虽是最终实现更新的必需手段，但“调查研究”才是其根基。正如Groat在《建筑学研究方法》中所说的“研究可以在各个方面支持设计”。

设计过程详细可以分为“前期”“中期”“后期”3个过程，研究可以分别在这3个阶段很好地支持设计。“前期”通过对设计的分析进行插入型研究；“后期”通过使用评估（POE）对设计的效果进行评估；“中期”采用的方法是“行为研究”，其来源于社会学，但却越来越多用于建筑学科中对于城市中人们行为背后动机的研究，确实也可以更好地指导建筑师了解并在设计中满足人们的生活需求。

表4  设计过程中所体现的“设计”与“研究”共存的方法

资料来源：作者根据Linder《建筑学研究方法》整理自绘

本段提出的“基于研究的设计”将是最终提出的“社区规划师工作框架”的根本思想和研究方法基础。

3.3  研究与调查方法——对微观生活的关注

“城市更新”想要回归“人”,则了解人们的需求、收集信息最好的途径，一是让人们主动告诉你——“访谈”，另一个就是人们被动告诉你——对人们活动的“观察”。

对社区更新而言，其最主要的研究范围是社区中人们的活动和行为，当然也包括对物质空间的观察。在国外，自宏伟的“蓝图式规划”从城市规划的神坛走下之后，就逐渐开始对城市中微观生活的“观察”和“研究”。

日本 “考现学”、 “路上观察学”和扬·盖尔提出的城市公共空间研究方法“PSPL”研究法，属于人类学的方法，都是基于“观察”。最近“mapping 工作坊”的热潮，最大特点就是从“观察”角度对城市及生活在其中的人们的日常行为进行细致入微的研究。Mapping就是以图说事。最近城市象限公司推出的一系列社区调研的工具，也丰富了调查的工具。大数据和新数据源的不断扩充，也是社区规划师的新资源。

3.4  注重参与和培育的设计实践

“人心齐，泰山移。”作为参与式更新的绝对主体之一，民众参与意识的培育将使城市更新推进变得事半功倍甚至锦上添花。

台湾社区营造的代表案例是台中埔里桃米村。因其发起于乡村，社造观点是“根植于人的改变，社区体质的改变”，通过“定目标（规划统筹，因地制宜）”、“找操盘手（返乡青年时最优选项）”“找旗手（自带流量的超级IP）”“搞环境（公共场所+经营场所）”“培养人（培力、赋权，永续经营）”5个步骤，达到“让社区居民具备自发解决社区问题的能力”目的。

笔者主持的“塘桥社区公共空间微更新”从前期调研、设计过程、项目实施、建成回访各个阶段，都加入了公众参与，受到民众和学界的一致好评。这次实践，除了是一次将社区更新从“物质空间为主”转向“见物又见人”的转变外，更重要的意义在于真正将居民纳入更新中的“告知”、“咨询”、“建议”、“评价”甚至一定意义的“决策”环节中来，让居民真正找到“社区主人翁”的归属感，从而开启“社区治理靠政府”到“社区治理靠你我他”的意识转变。

表5  塘桥社区公共空间微更新“工作记录”

资料来源：徐磊青. 社会治理背景下社区规划实践与思考. 戴德梁行“城市更新4.0——存量焕新：迈向卓越全球城市的进阶之道”论坛演讲，2016

3.5  市民参与的阶梯

1969年谢莉·安斯汀发文提出“市民参与阶梯”理论，并指出只有在社会各利益相关者之间。对我国来讲，可具体为地方政府、开发商和社区居民——建立联合机制，市民的意见才能真正产生影响。

她将公众参与分为三层八级。从低到高分别为：第一层“不是参与的参与”（Non-participation），包括操纵、治疗；第二层“象征性的参与”（Tokenism），包括通告、咨询、安抚；第三层次“市民控制”（CitizenPower），包含合作、代理和市民控制。

图5 “市民参与的阶梯”理论

资料来源：网络https://wenku.baidu.com/view/cb889d5127284b73f24250cb.html

根据对“参与阶梯”的分析，欧美目前“社区规划”很多都已到深度参与甚至“决策性参与”的阶段。但我国民众整体普遍存在对于自己在社区规划、更新中的角色、权利不甚关心也不清楚的情况。加上我国土地公有制等背景，短期内将“城市更新”向最高层级的“参与阶段”推拔还存在困难。各利益相关方的“合作协商”以及民众对最终决策有一定且相当的话语权，是作者认为当下比较合适的程度。向更高层级的市民参与阶梯推进需要全社会的共同努力。

城市更新要“回归对人的关注”、对多方参与协商的重视；“基于研究的设计”确定了我国社区规划师推进社区更新的研究方法基础，应该是“通过调查研究来支撑更新策略和设计”；“研究与调查方法”确定了使用人类学调研方法在内的“观察”和“访谈”等，作为主要技术手段来实现研究数据的获取方式；“注重参与意识培育”强调了保证顺利实践的基础是“民众参与意识培育”——特别对于我国目前居民参与意识薄弱的情况而言；最后“对市民参与阶梯的思考”确定了基于我国国情的公众参与程度。基于以上内容，本文提出我国社区规划师推进社区更新的“工作框架”，因其区别于传统“图纸绘制式”规划和更新的核心特色是行动主义调查分析，因此称其为行动主义策略下的“社区规划师工作框架”。

表6 期行动主义策略下的“社区规划师工作框架”

资料来源：作者总结整理自绘。

此工作框架的搭建，可能会由于理解上的局限性、实践环节中未曾考虑到的难点等问题，还需更多的实践检验和完善。“社区规划师”作为推进社区更新的重要角色，其制度建立、工作机制和方法的探索都将是未来国内城市更新的热点、重点、难点。令人欣喜的是，2015年12月20日，在北京召开中央城市工作会议，已经明确着力提高城市发展的可持续性、宜居性的战略方向。自该会议后，全国各省市真正开始全面开展工作，其中的重要内容之一就是“城市更新”。上海于2015年5月公布《城市更新办法》并在全市确定了17个更新试点，并在接下来的3年中，通过“社区微更新”、“缤纷社区”、“15分钟社区生活圈”等为抓手，积极落实城市更新工作。上海杨浦区更是在2018年1月11日率先正式推出“社区规划师”制度。由此看来，我国“社区规划师”的探索虽刚启蒙，但已经有了很好的基奠和起点，当下的中国也已进入城市更新和社区更新的最佳发展期。在未来，“社区规划师”将亟待更多理论和实践研究。

注释：

①     奚文沁.“为民生设计——浦东新区缤纷社区规划探索”，在“浦东新区缤纷社区主题论坛”上的演讲，2017.12。

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编辑：刘星宇socialworkweekly.cn