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【视野】西班牙儿童照顾体系的特点及启示

在欧盟国家中,西班牙总体上属于家庭社会支持与儿童福利支出较低的国家。西班牙的儿童照顾体系,特别强调家族成员间相互支援的重要性,年长女性(祖母或外祖母)成为主要的照顾者,与中国的儒家文化有诸多类似。西班牙儿童照顾体系建设方面的经验教训对于完善我国的儿童照顾体系有着重要的启示和借鉴作用。
照顾体系的特点
儿童照顾的提供方式主要以津贴转移为主。西班牙的儿童照顾体系基本上以津贴转移为主,政府通过津贴或减税的方式补贴雇主,促使企业提供儿童照顾服务。这样的政策一方面可以降低儿童照顾方面的成本,另一方面导致儿童照顾体系更加私有化。同时,西班牙政府的政策支持创新性的育儿照顾服务,像是鼓励私营托儿所开设的时间能够搭配非典型工作形态的父母们,而这些服务将由地方政府与自愿参与的各种志愿者协会来提供。祖母协助儿童照顾模式成为一种主要特色。西班牙祖母照顾模式的兴起源自于国家在照顾政策上残补性质的角色以及强调家庭提供照顾的重要性。由于祖母协助照顾孙子女的普遍性,西班牙社会开始增加了一种新形态的延伸家庭类型,孙子女和祖父母可能住在一起或住在附近。祖母的照顾协助,特别对低阶层的职业妇女来说是相当重要的一环,由于彼此的信任关系,她们认为祖母比其他人适合担任照顾者角色。其次,还可以延伸到其他的家务工作包办,例如打扫、煮饭、接送小孩上下学等,的确能节省照顾小孩的成本。最近,有研究者针对1125个家庭的追踪研究表明,相当一部分双薪家庭通常不依赖祖父母进行托儿服务,但是祖父母的托育功能不能替代,而是相辅相成。

职业妇女“巧妙”地维持着家庭与工作间的平衡。据数据显示,西班牙20-49岁的多数夫妻都从事全职工作。但西班牙政府未能及时面对双薪全职家庭的托育困境,进而提供合适的支持方案。换句话说,在缺乏国家介入和社会福利政策的支持下,西班牙女性靠自己找出照顾子女的替代。也就是说,在就业与照顾子女之间发生矛盾时,西班牙的职业女性必须依靠个人关系网络或亲属的协助来摆脱困境。西班牙女性决定去工作之前,会确保家务工作与儿童照顾已经有另一个人能替代,不论是保姆、配偶或者母亲(婆婆)。

照顾体系的不足之处
西班牙儿童照顾的社会公共投资很少。西班牙3岁以下的公共性儿童照顾服务大多以私立中心提供为主,且呈现低度发展。西班牙的儿童照顾体系多采取直接提供一些育儿津贴与亲职假的方式,协助家庭均衡就业与家庭的支持方案很少。另外,西班牙的儿童照顾体系中的经济支持政策存在精准性不足的问题,特别是津贴制度排除了许多真正需要津贴的女性,如失业女性、家庭主妇等。部分儿童照顾制度的政策内容和规定呆板。部分公共托育服务设施缺乏人性化设计,比如0-3岁或0-6岁儿童托育服务的育婴学院,其服务时间由每年9月至隔年6月、每天上午9-12点以及下午3-5点。其开放时间也无法与父母工作时间配合。日托中心在学校放假时也没有开放,所以还必须请亲戚或邻居作为照顾补充的角色,如协助接送上下课。此外,西班牙政府推行生育越多税费减免力度越大的政策,其用意明显在于鼓励生育。但是,如果是试图补助育儿成本,应该是依胎次减少给付,因为,亲职育儿成本是随着子女数而递减的。

儿童照顾方面存在阶层化现象。在西班牙家庭中,子女照顾分工的议题上,照顾孩童也更容易被划归为母亲的职责。加上申领亲职津贴多少与工作薪资高低有关,以家庭经济稳定为考虑的情况下,薪资较低的一方往往是申领亲职假的一方。这样一来,女性的照顾者角色不断得到强化。另外,西班牙子女照顾方式,在不同阶层的女性间也有差异,通常高收入的女性,偏好聘雇保姆在家从事家务工作与照顾子女;中产阶级的女性,倾向将子女送至保姆家或日间托育机构;低收入的女性则选择请祖母(外祖母)协助照顾子女。由此,也在西班牙社会上形成一种特殊的因阶层分化的儿童照顾模式。

照顾体系的借鉴与启示
加强对祖父母等家庭内部儿童照料人群的社会支持。由于我国隔代照料的普遍性,在进行儿童照料政策制度设计时,需要从三代人的代际关系出发。比如,祖辈女性劳动者的退休时点的确定、祖辈女性退休之后家庭照顾津贴的发放、祖辈女性儿童照顾与自身照顾之间的协调等等,以避免政策内部互相冲突。同时,需要加强对帮助照看孙辈的祖父母人群的社会支持,比如提供必要的“喘息”服务和照顾者津贴等。在一些有条件的城市当中,对进城带孙辈的祖父母,还可以探索实施属地化的老人医疗报销和购买保障房优先优惠政策,为这个人群尽力创造良好的生活环境。

科学设计符合中国国情的亲职假制度。当一些西班牙双薪家庭有儿童照顾需求时,家庭亲属网络资源就会发生功效。而公共儿童照顾体系,比如托儿所、日托中心等只有在家庭亲属网络资源失效的情况下才会介入,且力度有限。西班牙的事实告诉我们,托育服务的提供主体,不仅包括了政府部门、非政府组织以及企事业单位等,也包括了家庭、亲友、邻里社区等非正式力量组成的支持网络。建议借鉴西班牙亲职假制度,在家庭内部的事务中,对父母在儿童发展中的作用重新定位,在社会上大力提升夫妻共同照顾的认识理念,倡导男性积极参与到照料子女中来。可以考虑在完善产假、育儿假等基础上,逐步推行全国统一的强制性法定亲职假,凡是育有未满7岁子女的职业父母,每年可享有15天的带薪或半薪亲职照顾假。

规范儿童津贴发放制度。现金津贴是当前包括西班牙在内的很多国家儿童照顾体系的重要组成部分。现金津贴对于弥补儿童抚育的成本来说具有积极的作用。在我国,可以选择一些生育率过低的城市地区,以现金补贴的形式对多子女家庭进行经济支持。比如,对于一些家庭经济困难的儿童发放专项津贴,包括生活津贴和教育方面的补贴等,减轻多子女家庭在生育和抚育方面的经济压力。另外,也可以通过实施以家庭为单位征收所得税的税制改革,生育多孩的家庭有更高的减税额度。

适度发展公共托育服务。鉴于西班牙政府在公共托育服务方面投入较少,使得城市双薪家庭的托育服务选择空间狭小。我国应吸取西班牙政府的教训,重构制度化的公共托育服务体系,借由各种支持性的政策与策略,来改善儿童照顾的公共社会资源。比如,政府可通过减免税收等优惠措施鼓励企业、商会等民间营利和非营利组织建立和提供公共托儿设施,同时按照购买公共服务产品的方式,给予一定的补贴。最后,需要指出的是,虽然西班牙的儿童照顾体系对完善我国的儿童照顾体系有很多借鉴之处,但是必须要注意不同文化语境的制度移植没有我们想象中的那般简单和容易,在完善我国社会福利制度设计的过程中,片面借鉴和移植国外儿童照顾体系不仅不能产生预想中的效果,反而可能产生众多非预期的后果。尤其在实施“全面二孩”政策的社会趋势下,面对不断增加的公共托育需求,作为社会福利和家庭政策的重要组成部分,中国儿童照顾体系必须走出一条具有中国自己特色的道路。

(作者单位:中国人口与发展研究中心)

 

 

编辑:陈怡然 socialworkweekly.cn

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