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张起帆:政府与社工机构之间的互动关系探究

——以政府购买服务为例

摘要:政府购买社会工作服务已经成为现代社会发展的一个必然选择,政府购买社工服务在我国很多地区都已实施并取得一定的效果但还处于探索阶段。本文从政府购买社工服务的现状、政府购买社工服务的必要性、问题及对策建议的角度对政府与社工机构之间的互动关系进行探究,为进一步推进政府购买服务工作,实现政府与社会工作服务机构良好互动关系提出对策建议。

关键字:政府购买服务;社工机构;合作互补;问题;对策

一、政府购买服务的现状

当前,随着我国经济社会快速发展,人们对于公共服务的需求也在快速增长,政府的改革也不仅仅围绕着经济增长的要求来进行了,而是更加注重社会建设和公共服务等方面,由全能型政府向服务型政府转变。在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式是转变政府职能、简政放权优化服务的重要改革举措,作为一种新的公共服务供给模式“政府购买社工服务”模式在我国也正处于上升发展的阶段,政府与社工机构之间的合作互动关系的状态大多也是通过政府购买服务来体现的。根据民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见定义:“政府购买社工服务是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,选择具有专业资质的社会组织和企事业单位,购买社工服务的一项重要制度”。目前在我国购买主体是以各级民政部门、财政部门等为主,购买对象是以民办社会工作服务机构为主,购买范围按照“受益广泛,群众急需,服务专业”的原则进行具体服务项目的购买。购买方式是以非竞争性的购买模式占主导。总体来说,我国政府购买服务的目前正处于探索发展的萌芽阶段,仍存在着很多亟待解决的问题。

二、政府购买社工服务的必要性

1.立足于政府的层面

虽然政府有着雄厚的人力、物力、财力和得到了人民大众的深厚信赖,但并非是全能的政府。“有限政府理论”起源于欧洲,其核心是洛克的自然权利理论、社会契约理论和分权制衡理论,我国“有限政府”是在批判反思“全能主义政府”理念时提出的。因为政府行动的限度,也就是说,凭借政府现有的财力和物力,无法对大量的弱势群体很好地履行社会保障的承诺,政府在很多领域也都是鞭长莫及的。另外政府的治理行动往往滞后于治理意识,政府采取某项服务或者实施某项计划时,经过的是一个庞大而繁琐的程序,是牵一发而动全身的,而非盈利团体可以不考虑整个社会的需求或者不受纳税人的偏好限制,自由地做一些事情,能够做很多政府不能够做的事。它还可以激发志愿者的参与和鼓励人们工作,更能够提高人们的志愿性。

2.立足社工机构的层面

社工机构虽然自身存在着资金资源不足、社会认同度低等缺点,但社工机构在服务领域具有灵敏、灵活、灵巧的特点优势,具有敏锐的问题意识,能灵敏地感知社会需求。社会工作专业服务满足了社会弱势群体的个别化和系统化服务的需求,针对弱势群体的多样化需求,像政府就很难细致的个别化满足,这就需要专业社工机构的介入。以我实习过的阳光社会工作服务中心为例,作为以服务农村为主社工机构,阳光社工站能准确地把握零散的个人需求,将零散的个人组织起来,提高当地村民参与的积极性,有效地为当地村民提供了服务,这些是政府无法做到的。虽然社工机构能够更好地把握社会的需求,但是作为民办兴起和民办运作的社工机构对政府机构的需求和运作模式是不熟悉的,与政府相比力量还是相对弱小的,因此在政府购买社工服务过程中二者通常处于不等的合作关系,社工机构往往处于劣势。

3.双方合作的互补性

政府购买社工机构服务过程中政府与社工机构合理合作结合,科学的配置政府与社工机构的权利与职能,既促进了政府向服务性型政府的发展社会管理创新,也有利于我国社工机构的发展。由于社会工作服务在中国兴起和发展较晚,作为新兴产业,对公信力的建设重视力不够,社工机构的社会认同和公信力较低。对于大多数的人们来说是陌生的,社工机构在公众中的认可度并不乐观,民办社工机构的公众认可度不高会影响民众的参与度和社工机构的服务质量。而根据大多数民众的“传统惯性思维”,民众对于政府的认同度和信任度是坚定的,他们大都惯性思维相信政府是提供公共服务的主体更愿意相信和参与由政府提供公共服务。因此,通过政府购买社工服务的合作方式更容易获得社会和公众的认同度,公众的信任这也是社工机构顺利开展社会服务的一项重要前提

三、政府购买服务过程中的问题

1.不对等的合作关系使得社工机构的角色定位不清晰,社工机构出现行政化、无特色化现象。社会工作机构出现的行政化、无特色的复制现象直接影响到社会服务质量。我国目前社工机构的服务基本是随着政府的布局进行的,要仰仗政府的项目才能生存发展,资金资源的来源也大多来自于政府,而无法确切感知和评估社会的真实需求。因为政府在社会服务项目的设置过程中确实是存在着不灵活、不专业、不及时,针对性不强,追求大层面上的平衡而忽视小众需求等缺点,,这样情况下社会工作服务机构依赖于政府社工无法获得充分的运作自由度,影响服务的开展,提供的服务也会有可能出现是真现象。

2.社工机构数量增长迅速但区域发展不平衡较为严重。自从2003年中国大陆第一家专业社工服务机构成立以来,社会工作服务机构经历了探索起步阶段、职业化建设阶段和制度化发展阶段,其数量的增长也进入了井喷期,已成长为社会服务机构中的中坚力量,但是区域的分布却非常不平衡,社工机构主要集中在北京、上海、广州等一线的大城市,在中小城市和农村的数量较少,发展不平衡。

3. 政府购买服务动机复杂,配套资源不足。民间社工机构面在资源获得、活动组织等方面存在着壁垒和困境。社工机构资金不足且来源单一,非制度化的财力支持造成现在社工机构没有足够的资金进行管理、督导和人员培训,影响服务品质的提升。社工机构的工作人员薪酬待遇较低,使得社会工作领域的专业人才流失严重,也正是由于资金来源不稳定和政府购买的随机性便加剧了社工机构及社工人员的不安全感,使得无法全力投入服务。另外因此也加剧了社会工作机构缺乏独立性和专业性的,缺乏严格的监督机制。也会带来专业理论和社会实践不足,机构的督导管理和组织能力较低等一系列连锁的消极影响。

四、推进政府购买社工服务的建议

在对政府与社会工作机构的关系以政府购买社工服务为例进行探究之后,分析出几点不足之处,一方面由于我自身就是作为一名社会工作专业的学生,对社会工作机构的运行比较了解,另一方面政府体系更为庞大缺少灵活性,所以我主要是从社会工作服务机构的角度出发做改善对策的提议。

1.明晰社会工作者及社工机构在服务过程中的角色定位。当前社工机构在提供服务的过程中存在着以下几个问题:角色混淆、角色距离、和角色冲突。一方面社工机构和政府机构不一样,社工和公务员分工不够明确,社工不是政府机构的行政人员,虽然社工机构有着分担和接力政府社会福利和责任的权利和义务,但在实际的工作过程中社工机构及社工人员出现的行政化现象会直接影响服务的质量和水平。另一方面社工也是与义工和志愿者不一样的,社工有社工自己的专业理论专业方法和价值理念,社工是遵循助人自助的价值理念,运用社会工作专业的知识和方法,为有需要的个人、家庭、机构和社区提供专业的社会服务,帮助其发挥自身潜能、协调社会关系,解决和预防社会问题、促进社会公正为主的要职业活动的专业人员。义工与志愿者是指基于社会责任及义务,自愿贡献自己的时间、精力和技能,为促进社会的改善和发展,无偿参与社会服务的人员。通过二者的定义我们能清晰明辩出二者的不同之处,曾看到过一篇新闻报道印象深刻,大意讲的就是一些富有爱心的富人们去贫困山区资助儿童的新闻,作为志愿者们他们在到达贫困山区赠送爱心的时候,让每个贫穷的孩子在领“爱心”的同时当着记者媒体和很多人们的面前讲出自己是怎么贫困的,虽然这些爱心人士是善良的,但是像这样类似的做法在专业的社会工作者看来是不合适不可取的。在角色距离上,社工本土化、专业化与职业化程度不高,专业教育和实践存在着差距及经验的不足,难以达到人们的角色期待和社会的认同。

2.加强社会工作机构的本土化发展。中国内地的社工机构大多起步晚,发展不成熟,相互模仿学习,服务相近,缺乏特色,很多服务项目就是为了完成国家政策中的指标而开展,忽略了从服务对象的需求出发,忽略了服务的质量,需要探索本土化的实现途径。在推进社会工作服务制度的建设过程中,必须立足于中国的实际情况,进行本土化的建设。促进社会工作服务的本土化,探索社会工作本土化理论,将社工服务的专业化服务与时间统一起来,提升专业化、职业化程度 社工机构加强自身的能力建设,充分发挥主观能动性,利用好社工机构的灵活、灵巧、灵动的优势,创新发展路径。

3.依托高校,善用资源。依托高校建立的社工机构,一方面是为高校专业师生提供了专业实践场所,能帮助专业学生将理论与实践相结合,另一方面让高校社会工作专业的师生参与到机构的建设中,有利于推动社工机构的专业化、创新化化发展,并且为社工机构储备人才,能够有效补充社工机构的人力资源不足。以武汉各高校为例,武汉多家社会工作服务中心都是依托于高校建立的,武汉逸飞社会工作服务中心是依托于武汉理工大学,武汉博雅社会工作服务中心是依托于华中师范大学社会学院,武汉阳光社会工作服务中心依托于华中农业大学文法学院等。合理的善用高校资源使得社工机构获得专业支持和人才支持,阳光社工服务中心是由我们学校华中农业大学文法学院注册成立的,是湖北省首家立足农村、服务农民的公益性专业社会工作服务机构,主要是以儿童、妇女、老人等农村留守群体为主要服务对象,通过个案辅导、小组服务、社区外展服务,满足居民社会服务需求,来提升当地居民的生活质量。

4.社会工作机构不是资源的生产者只是资源的搬运工。要善于发掘和链接多元化资源,自助互助,为是社会提供更多的服务。社工不是万能的,是资源的链接者,社工要做的要做所谓是可持续性可操作性的服务。以武汉市阳光社会工作服务中心为例,阳光社会工作中心结合了王家河社区居民医疗保健、心理咨询、自主创业、社区参与等多元化的服务需求,社工站发掘和链接相关资源,为社区居民提供更多服务。一方面,培育和孵化社区志愿组织,加大与社区内部的组织资源的合作,协助社工为社区留守老人和留守女童提供服务。另一方面,探索并链接外部的志愿资源,如链接心理咨询机构、法律咨询组织等为社区居民提供多元化的服务。

5.加强社工专业人才队伍建设,加强社会宣传力度。目前而言,我国社会工作专业虽然发展较为迅猛,但是我国社工机构在专业方面还是欠缺很多,因为专业的发展阶段和目前社工职业的薪酬待遇、工作制服和发展前景等一系列因素,专业社工人才缺失和流失现象普遍。在最近的《中国社工时报》中马蔚华说的一段话很到位:“公益组织在薪酬方面也不一定和商业组织完全看齐,但也不能让从事公益的人都做穷光蛋。随着中国公益发展和转型,需要专业人才,如何吸引这些专业人才,我们需要设置相关的激励机制。比如,通过商业的模式、金融的手段,让善款能够提高其有效性。一方面使善款能有更大的增量,扩大慈善使用的量,同时也可以从中拿出一部分激励员工,让他们得到应有的报酬。”要创造多种有利条件如提高社工人员的薪酬待遇等来吸引社会工作专业的人才 ,加强社会工作相关专业的发展教育,为社会工作领域培养专业人才。在最近6月13日,民政部举行新闻通气会,通过新近印发的《民政部关于在全国性和省级社会组织中建立新闻发言人制度的通知》民政部将推动社会组织建立新闻发言人制度。建立社会组织新闻发言人制度,是新形势下落实党的新闻宣传政策,做好社会组织新闻舆论工作,增强社会组织信息公开,传递社会组织正能量,发挥社会组织积极作用的必然要求,这一政策将会加强公益组织的传播作用,为社工组织提供了更多的宣传平台。 

6.加大政府的资金投入和资金使用的改革。社工机构的持续发展需要有稳定的资金来源和资金支持。根据查找资料得知“目前,我国政府购买社会工作服务未列入公共财政预算体系,因此不能制定长期规划,只能在政府财政预算出来之后将相关领域的一部分经费用来购买社工服务 ”因此要加大政府对社工机构的资金投入和改善社工机构的生存环境,拓宽资源获得的渠道,增加社工机构的自主性。

五、总结

虽然,当前我国政府与社工机构之间的关系还存在着诸多不完善的地方,还存在着诸多挑战,但也有各种机遇,应对挑战抓住机遇,朝着政府和社工机构双赢的目标发展。

政府与社工机构的最恰当的关系用一句恰当而又很浅显的话比喻就是“保持一种只谈恋爱不结婚的关系。”政府与社工机构应该是分工合作而不是隶属关系,可以接受政府委托去完成某些任务,但不能改变机构自身的性质,不要成为政府的附属品,是相辅相成,互为补充的保持着恰当联系而又不过分亲密的关系,社工机构拥有独立自主、自主的权利,政府无权干涉社工机构的具体事项,两者相互分工、相互依赖、相互支持。政府负责大方向的方针政策,通过购买服务的方式为社会工作机构的运作提供资金,并执行监管职责。社工机构负责提供具体的社会服务,比如在有很多政府触及不到的方面就需要社工机构的服务,充当社会安全阀的作用,通过提供具体的服务起到维护社会秩序实现社会稳定的作用。

参考文献:

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[8]陈小强.我国政府购买社会工作服务初探[J],中国政府采购,2008(6)

编辑:谭晨 soicialworkweekly.cn

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